3. A közoktatás irányítása (Palotás Zoltán - Jankó Krisztina)

grepalya | 2012. ápr. 13.

3.1. A magyar közoktatás-irányítás alapvető jellemzői és a rendszer előtt álló kihívások

A közoktatás irányítási rendszere alapjában megőrizte a közel két évtizede kialakult meghatározó jellemzőit. Az új évezred első évtizedének közepétől azonban a rendszer olyan új kihívásokkal és feladatokkal szembesült, amelyek változásokat igényeltek. A szükséges átalakítások vagy azok csírái részben megtörténtek, illetve megjelentek, még ha esetlegesen, összehangolatlanul is, mások elmaradtak.

A legjelentősebb kihívás – az EU-csatlakozást követően, a már 2004-től elérhető, jelentős fejlesztési támogatások fogadása és felhasználása kapcsán – az ágazat kapcsolódása a fejlesztéspolitikai irányításhoz. Ennek során a 2007-től kezdődő, második fejlesztési szakasz, az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) időszakában – a korábbinál lényegesen nagyobb támogatási összegekből adódóan is – kiemelt jelentőségűvé vált egyfelől a központi és a regionális szintű, másfelől az ágazati és a horizontális irányítás összehangolása. Az évtized fontos, konkrét hazai irányítási feladatai közé tartozott a 2005-ben bevezetett új érettségi vizsgarendszer menedzselése, fejlesztése és működtetése, valamint az országos mérési rendszer folyamatos továbbfejlesztése (minderről lásd az oktatás eredményességéről szóló 9. fejezetet). Az irányítás számára is rendkívüli kihívást jelentettek a már az évized középére nyilvánvalóvá vált, nagyrészt a kedvezőtlen demográfiai folyamatok és az intézményhálózat illeszkedési nehézségeiből következő fenntarthatósági és költséghatékonysági problémák. Ezeket egyrészt a normatív finanszírozási rendszer egyes szabályainak módosításával (erről lásd a közoktatás finanszírozásáról szóló 4. fejezetet), másfelől pedig az intézményrendszer egyes jellemzőinek átalakításával igyekeztek megoldani (erről lásd az oktatási rendszerről és a tanulói továbbhaladásról szóló 5. fejezetet). Mindezek az állami szerepvállalás további erősödését vonták maguk után, de ráirányították a figyelmet arra is, hogy az oktatási rendszer alkalmazkodóképességének és hatékonyságának javítása továbbra is új megoldások alkalmazását teszi szükségessé az irányítás valamennyi szintjén.

A közoktatás-irányítási rendszerre várhatóan jelentős hatással volt és lesz a 2010 tavaszi kormányváltás (erről lásd még az oktatáspolitikáról szóló 1. fejezetet), miután az új kormány radikális változtatásokat hajtott végre a kormányzati struktúrában (lásd a 3.1.1. alfejezetet), az oktatásért felelős államtitkárság pedig jelentős változtatásokat tervez a közoktatás irányítási rendszerének valamennyi szintjén (Új közoktatási törvénykoncepció…, 2010).

A területi irányításban az évtized közepétől a főképp a közoktatási infrastruktúra fejlesztésére szolgáló uniós fejlesztési források regionális szintű tervezése és felhasználása hozott új feladatokat. Az ágazati minisztériumban 2006-ban kísérlet történt a közoktatás regionális tervezési szintjének kialakítására, valamint a közoktatási és a területfejlesztési tervezés kapcsolódási pontjainak megerősítésére. A területi közoktatás-irányítás alakításának korlátja maradt azonban, hogy a 2010-ig terjedő periódusban sem került sor a közigazgatási rendszer reformjára. A 2010-ben megalakult új kormány az államigazgatás regionális szintű szervezetrendszere helyett megyei államigazgatási szervezeteket (kormányhivatalokat) alakított ki, amelyekbe betagolódtak az oktatásért felelős minisztérium dekoncentrált hivatalának korábbi regionális igazgatóságai is (lásd a 3.1.1. alfejezetet).

A területi irányításba kistérségi szinten az évtized második felében bekapcsolódtak a többcélú kistérségi társulások; egy részük nemcsak a közoktatási feladatok megszervezésébe, hanem intézményfenntartóként a feladatellátásba is. E társulások szerephez juthattak a regionális operatív programok keretében meghirdetett infrastruktúra-fejlesztésre fordítható források pályázataiban is.

3.1.1. Az irányítási rendszer jellemzői és szereplői

A magyar közoktatás-irányítási rendszer a közigazgatás rendszerébe integrált, decentralizált modellbe sorolható, az alábbi jellemzőkkel:

  • Az irányítási és döntéshozatali felelősségeket számos szereplő gyakorolja; a felelősségek megosztása bonyolult hálózatot alkot.
  • A felelősség vertikálisan négy: országos, területi, helyi és intézményi szint között oszlik meg. A területi kategória valójában három szintet takar: a régiót, a megyét és a kistérséget. A közoktatásban ezekhez eltérő irányítási feladatok és intézményrendszerek tartoznak. A 2010 tavaszáig működő kormányzat a régió és a kistérség szintjére telepített – jóllehet gyenge – térségi jogosítványokat, az új kormányzat a megye megerősítését határozta el.
  • A helyi és a területi közigazgatás, illetve a közoktatás igazgatása a magyar önkormányzati rendszer keretein belül valósul meg; helyi és megyei szinten az önkormányzati választások után létrejött politikai testületek ellenőrzése alatt áll. A megyék rendszerváltás óta gyenge irányítási jogosultságai 2010 után várhatóan megerősödnek, de nem önkormányzati, hanem állami, dekoncentrált szervezetekben.
  • A helyi irányítás szervezetrendszere igen szétaprózott; jogosultságait nagyszámú és méretüket, társadalmi-gazdasági jellemzőiket tekintve igen heterogén települési önkormányzatok gyakorolják. A helyi szintű felelősségi kör terjedelme igen széles, tartalma nem függ a település méretétől, lélekszámától és/vagy egyéb társadalmi-gazdasági jellemzőitől.
  • Az oktatási intézményeknek szintén széles körűek az irányítási jogosítványai, elsősorban tartalmi-módszertani kérdésekben.
  • Az oktatásirányítás országos szintjén horizontális felelősségmegosztás van az ágazati főhatóságot magában foglaló és más minisztériumok között. Az egyes tartalmi területek, illetve felelősségek az egyes kormányzati időszakokban változnak.
  • A megosztott felelősségi rendszerből adódóan a közoktatásban tág tere van a civil szféra és a gazdaság részvételének. Ez az irányítás egyes szintjein eltérően kifejlett, és kevés területen működik jól.

A magyar közoktatás irányítási szintjeit és szereplőit három csoportban mutatjuk be aszerint, hogy tevékenységük alapvetően milyen jellegű funkcióhoz kötődik (lásd 3.1. táblázat).

3.1. táblázat 
A magyar közoktatás irányítási rendszere: szintek, funkciók és szereplők, 2010. december 31.

Szintek Politikai, érdekegyeztető, konzultatív funkciók Kormányzati, igazgatási, hatósági funkciók Szakmai funkciók
Országos Országgyűlés
Országgyűlés oktatási, tudományos és kutatási bizottsága
Országos Köznevelési Tanács (OKNT) és bizottságai
Közoktatás-politikai Tanács
Közoktatási Értékelési Tanács
Nemzeti Szakképzési és Felnőttképzési Tanács
Országos Kisebbségi Bizottság
Országos Diákjogi Tanács Országos Szülői Érdekképviseleti Tanács
Országos Közszolgálati Érdekegyeztető Tanács (OKÉT)
Közoktatási Érdekegyeztető Tanács (KÖÉT)
Kormány,
Nemzeti Erőforrás Minisztérium (NEFMI), Oktatásért Felelős Államtitkárság
Oktatási Jogok Biztosa (NEFMI-n belül)
Oktatási Hivatal (OH)
Egyéb szaktárcák:
Belügyminisztérium (BM),
Nemzeti Fejlesztési Minisztérium (NFM),
Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM),
Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM),
Vidékfejlesztési Minisztérium (VM)
Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ)
ESZA Nonprofit Kft.
Wekerle Sándor Alapkezelő
Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat
TÁMOP, TIOP Monitoring Bizottságok
Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet (OFI)
OFI–Országos Pedagógiai Könyvtár és Múzeum
Educatio Társadalmi Szolgáltató Nonprofit Kft.
Nemzeti Felnőttképzési és Szakképzési Intézet (NSZFI)
Tempus Közalapítvány
Oktatásért Közalapítvány (OKA)
Területi Regionális Regionális Fejlesztési és Képzési Bizottság
Regionális Fejlesztési Tanács (RFT)
Regionális Fejlesztési Tanács (RFT)
Regionális Fejlesztési Ügynökség (RFÜ) Regionális Munkaerő-fejlesztő és -képző Központ
Megyei Megyei önkormányzat; megyei oktatással foglalkozó bizottságaik
Megyei közoktatási közalapítványok kuratóriuma
Megyei közoktatási egyezető fórumok
Megyei Területfejlesztési Tanács
Megyei kormányhivatal oktatással foglalkozó szakigazgatási szerve
Főjegyző
Megyei önkormányzat oktatással foglalkozó ügyosztálya
Magyar Államkincstár (MÁK) megyei igazgatóságai
Megyei fenntartású, területi funkciót ellátó közoktatási intézmények
Megyei pedagógiai szakszolgálatok és szakmai szolgáltató intézmények
Kistérségi Feladatellátó társulások döntéshozó szervei
Többcélú Kistérségi Társulási (TKT) tanácsok
Kistérségi Területfejlesztési Tanácsok
Intézményirányítási társulások irányító szervei
TKT munkaszervezetei
Kistérségi szintű szolgáltató intézmények
Helyi Települési önkormányzat; oktatással foglalkozó bizottságaik Jegyző
Települési önkormányzat polgármesteri hivatala
Települési szintű szolgáltató intézmények
Intézményi Iskolaszék/Óvodaszék Intézményvezető Nevelőtestület

A 2006 óta történt főbb változások1 az alábbiak:

(1) A 2010. évi választásokat követően megalakult új kormány szerkezete jelentősen eltér a korábbiétól. A köz- és felsőoktatásért felelős Nemzeti Erőforrás Minisztérium (NEFMI) olyan integrált tárca, amely több ágazat, az oktatás mellett az egészségügy, a szociális, család- és ifjúságügy, a kultúra és a sport irányításárért felelős.2 Az egyes ágazatokhoz kapcsolódó szakmai, politikai irányítási feladatokat államtitkárok végzik, a köz- és a felsőoktatás esetében az oktatásért felelős államtitkár.3 A Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM) vezetője felelős általában a szakképzésért és felnőttképzésért.4 A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) minisztere – az egyenlő bánásmód biztosításáért és a társadalmi felzárkózásért való felelőssége körében – felelős a gyermekek esélyteremtéséért, a hátrányos helyzetű gyerekek, különösen a romák oktatási esélyegyenlőségének biztosításáért. Koordinálja a társadalmi felzárkózáshoz kapcsolódó uniós strukturális alapok és más nemzetközi források operatív programjainak tervezési, értékelési feladatait, tevékenyen részt vesz az ÚMFT azon operatív programjainak monitoring bizottságaiban, amelyek társadalmi felzárkózásban érintett feladatokat látnak el. Irányítja a regionális képző központokat, a vállalatok közvetlen képzési megrendelései alapján a nemzetgazdasági miniszter iránymutatásának megfelelően.5 A Nemzeti Fejlesztési Minisztérium (NFM) vezetője felelős a kormány fejlesztéspolitikájáért, továbbá a fejlesztési célelőirányzatok kezeléséért, szabályozásáért és ellenőrzéséért. Ennek körében folyamatosan figyelemmel kíséri a fejlesztési folyamatokat, összehangolja a hazai és uniós támogatási források felhasználását, nyomon követi a fejlesztéspolitikai programok végrehajtására javasolt intézkedések hatásait. Együttműködik a fejlesztéspolitikában érintett szervekkel, ellátja a Regionális Fejlesztési és Képzési Tanácsokkal kapcsolatos feladatokat.6 A belügyminiszter a kormány területfejlesztésért és területrendezésért, valamint önkormányzatokért is felelős tagja, így szerepe van a közoktatási intézmények döntő többségét fenntartó helyi önkormányzatokkal kapcsolatos jogszabályok kialakításában.

(2) 2007-ben létrejött az oktatásért felelős miniszter új tanácsadó testülete, a Közoktatási Értékelési Tanács.7

(3) Többször is átalakult a regionális igazgatás szervezetrendszere. A 2006-ban létrehozott Oktatási Hivatal (OH)8 központi államigazgatási szervezet, az oktatásért felelős minisztérium dekoncentrált hivatala, amely köz- és felsőoktatási feladatai között a korábbi Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont (OKÉV) feladatait is ellátja, egyebek mellett az állami vizsgák szervezése, valamint a hatósági ellenőrzés területén. Az OH regionális igazgatóságai 2011. január elsejével megszűnnek, feladataikat a megyei kormányhivatalok9 oktatási szakigazgatási szervei veszik át. Ezzel a regionális szintű oktatási ágazati igazgatás is megszűnik.10 A régiós szintű decentralizált, de mindvégig kormányzati túlsúllyal működő regionális fejlesztési tanácsok (RFT) és az általuk létrehozott regionális fejlesztési ügynökségek (RFÜ) fontos szerepet kaptak az ÚMFT regionális operatív programjainak (ROP) tervezésében.

(4) A közoktatás igazgatásában a legjelentősebb változás a megyei kormányhivatalok létrehozása. Ezek a székhelyük szerinti megyei közigazgatási hivatal általános jogutódai,11 a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzési feladatait látják el, az önkormányzatok közoktatási fenntartói irányítás keretében hozott döntéseinek törvényességi megfelelését vizsgálják.12 A kormány a fővárosi és megyei kormányhivatalt, illetve annak oktatással foglalkozó szakigazgatási szervét jelöli ki illetékességi területén a közoktatási feladatkörében eljáró oktatási hivatal egyes feladatainak ellátására, így hatósági ellenőrzés lefolytatására, illetve szabálysértési jogkör gyakorlására.13 A szakigazgatási szerv közreműködik a (központi) OH által szervezett szakmai ellenőrzésekben, továbbá mérések, versenyek lebonyolításában, középfokú iskolák felvételi eljárásának szervezésében.14 Ugyancsak a megyei hivatal oktatási szakigazgatási szerve gyakorolja illetékességi területén – 2011. októberig – az OH egyes, az érettségi és szakmai vizsgákkal összefüggő hatásköreit.15

(5) Jelentősen átalakult az országos szakmai funkciókat ellátó intézmények köre.

3.1.2. Az irányítási-döntéshozatali rendszer nemzetközi tükörben

Az OECD legfrissebb, 2007-re vonatkozó, az oktatási döntéshozatalról szóló adatai csak kisebb változásokat jeleznek a 2003-as évhez képest (ez utóbbiról lásd Jelentés…, 2006, 2.1.2. alfejezetét). Magyarország az alsó középfokú oktatáshoz kapcsolódó döntéseket tekintve továbbra is az inkább decentralizált országok közé tartozik: a döntések 69%-át iskolai, további 27%-át helyi szinten hozzák meg (lásd Függelék 3.1. táblázat).

A döntéshozatal kiemelt területei közül a tanítás megszervezése a legtöbb országban iskolai szinten történik, Magyarországon kizárólag ott. A tervezés és az iskolaszervezet kérdésében is magas döntési arány (Hollandiában 100%-os) kapcsolódik e szinthez Angliában, Magyarországon és Belgium flamand tartományaiban. Az erőforrásokkal való gazdálkodás terén Németországban, Spanyolországban és Belgiumban a központi szint alatti tartományi, illetve autonóm közösségi szintnek van nagy szerepe, Olaszországban a régióknak, ugyanakkor az országok többségében a helyi vagy az iskolai döntéshozatal dominál. Magyarországon az ilyen döntések kétharmadát helyi, egyharmadát iskolai szinten hozzák meg. A személyzeti politika esetében vegyes a kép, Magyarország a középmezőnybe tartozik 58%-os iskolai és 17%-os központi szintű döntéshozatali arányával (Education at a Glance, 2008).

3.1.3. Nemzetközi trendek az oktatás irányításában

Más területekhez hasonlóan a közoktatási rendszerek irányításában is megfigyelhető néhány, az országok egyre nagyobb hányadát jellemző nemzetközi trend. Ezek mögött kisebb részben az egymástól való kölcsönös tanulást és a sikeres vagy divatos megközelítések átvételét találhatjuk, nagyobb részben azonban a kormányzás és a közigazgatás átalakulásának, illetve az oktatási rendszerek fejlődésének mindenütt megfigyelhető és hasonló sajátosságai jelennek meg. Az utóbbiak közé tartoznak a rendszerek méretének és komplexitásának növekedése; az oktatás és a társadalom közötti a kapcsolatok átalakulása, valamint azon oktatáspolitikai paradigma hatásai, amelyet az egész életen át tartó tanulás fogalmával szoktunk leírni.

Mindezek következtében az elmúlt két évtizedben a közoktatási rendszerek irányítása – beleértve ebbe az állami szerepvállalás terjedelmét és tartalmát, a centralizációs és decentralizációs folyamatok közötti egyensúlyt, továbbá az alkalmazott irányítási eszközöket – nagymértékben átalakult. Irányítás vagy igazgatás helyett egyre gyakrabban kormányzásról (governance) beszélünk. E fogalom arra utal, hogy az alapvető közpolitikai célok (minőség, eredményesség, igazságosság, hatékonyság, kiszámíthatóság és átláthatóság stb.) érvényesülését olyan környezetben kell biztosítani, amelyben sokféle és viszonylag nagy mozgásszabadsággal rendelkező szereplő (helyi és központi döntéshozók, intézményvezetők, különböző szakmai és nyomásgyakorló csoportok stb.) található, és a szakpolitika eredményességét alapvetően ezek együttes cselekvése, együttműködésre való képessége és hajlandósága, valamint konfliktuskezelési és nem utolsósorban tanulási képessége határozza meg (Jessop, 2000; Halász, 2003a; 2007; Theisens, 2011).

Az egyik leginkább figyelemre méltó, a közszféra egészét, ezen belül a közoktatás irányítását is jellemző globális trend az irányítás hatékonyságával és eredményességével kapcsolatos igények nagyfokú növekedése. A fejlett országok egy részében általános elvárás lett, hogy csökkentsék azt a szakadékot, amely a köz- és a magánszféra között a menedzsment minőségében és eredményességében megfigyelhető. Ezt fejezi ki az a megközelítés, amelyet új közmenedzsmentnek (New Public Management) nevezünk, és amely a versenyszférában alkalmazott vezetési és irányítási eszközök (minőségbiztosítás, marketig, benchmarking, stratégiai tervezés, szerződéses kapcsolatok, projektmenedzsment) átvételét jelenti a közszférába.

Az oktatásirányítás egy másik fontos globális trendjének tekinthető az irányítási eszközök repertoárjának gazdagodása (McDonnel–Elmore, 1987). Az oktatásirányítási rendszerek ma már nehezen különíthetőek el a közoktatási értékelési és elszámoltathatósági rendszerektől. Az értékelés (tanulók, iskolák, helyi rendszerek, tanárok vagy fejlesztési beavatkozások értékelése) vagy tágabban a visszajelzés, a jog mellett meghatározó oktatásirányítási eszközzé vált (Kogan, 1993; Review…, 2009). Ugyancsak fontos irányítási eszköz lett az érdekeltségi eszközök vagy ösztönzők alkalmazása, amelyek kényszerítés nélkül, a fokozatosság elvének betartásával és a tanulás lehetőségének megteremtésével teszik lehetővé az autonóm szereplők alkalmazkodását a közpolitikai célokhoz és prioritásokhoz. Ma már az egyik legfontosabb irányítási kérdés az, hogy vajon szabad és érdemes-e a jog eszközét alkalmazni az oktatáspolitikai célok eléréséhez. Többek között éppen azzal lehet lemérni egy-egy oktatásirányítási rendszer intelligens voltát, hogy eszköztára mennyire korlátozódik a jog eszközére (Mourshed–Chijioke–Barber, 2010). Ugyancsak fontos irányítási eszköz lett az érintett ágensek tanulását támogató intézményfejlesztés és kapacitásépítés (capacity building). A jog helyett ezeket alkalmazzák a kormányok akkor, amikor az érintett ágensek együttműködése és alkalmazkodása csak képességeik fejlesztésén keresztül biztosítható (például amikor a tanároknak korábban nem ismert új módszereket kell alkalmazniuk).

Az elmúlt évtizedekben a fejlett országokban az oktatásirányítás egyik legfontosabb feladata a változások bevezetése vagy éppen válságok kezelése lett, ami jóval bonyolultabb, mint a rendszer rutinszerű működésének biztosítása. Emiatt egy-egy ország oktatásirányításának minőségét mindenekelőtt problémamegoldó és implementációs képességén keresztül tudjuk lemérni. Az implementáció fogalma az elmúlt évtizedekben egyre nagyobb figyelmet kapott az oktatási reformokkal és az oktatásirányítással foglalkozó irodalomban (például McLaughlin, 1981; Thomas, 1998). Ezt újabban gyakran a magyarra nehezen lefordítható „delivery” fogalmával egészítik ki, ami a politikusok által tett ígéretek, az elhatározott reformok tényleges megvalósítását („szállítását”) jelenti (Barber, 2008; Making…, 2010).

Végül az oktatásirányítás átfogó trendjei közül a nemzetek feletti irányítás vagy kormányzás jelenségét kell kiemelni. Az Európai Unión belül ez elsősorban a közösség szupranacionális egységei, mindenekelőtt az Európai Bizottság növekvő súlyát és szerepét jelenti. Tekintettel arra, hogy a közösségnek és az azt képviselő Európai Bizottságnak nincsenek közvetlen, a tagállamokat cselekvésre kényszerítő jogi eszközei, ezen a szinten az indirekt irányítási eszközök látványos gazdagodását és egészen új eszközök fejlesztését láthatjuk. Ilyen a nyitott koordinációs módszer (Open Method of Coordination, OMC), amelyet a közösség a 2000-ben megalkotott Lisszaboni stratégiában lefektetett célok megvalósítására kezdett el alkalmazni az oktatás területén, s amely a Lisszabon 2020 programnak (erről lásd az 5.1.1. alfejezetet) is meghatározó eszköze. Az OMC közös célok kijelölését, ezekhez kapcsolódó mérhető indikátorok és referenciaértékek meghatározását, ezeket alkalmazó nemzeti cselekvési programok kidolgozását, továbbá ezek megvalósításának közösségi értékelését jelenti (Halász, 2003b). Az uniós szinten alkalmazott irányítási eszközöket, így az ún. nyitott koordinációs módszert számos ország saját oktatásirányítási gyakorlatában is alkalmazza.

3.2. A központi irányítás

3.2.1. Az NFT, az ÚMFT és a hazai fejlesztési programok

A hazai központi oktatásirányításnak rendkívüli feladatot jelentett az EU strukturális és kohéziós támogatási politikájához (erről lásd a Jelentés…, 2006, 2.1.3. keretes írását) való alkalmazkodás. Az uniós források legcélszerűbb, leghatékonyabb felhasználásának megtervezése, megvalósítása a fejlesztési és az ágazati politikák együttműködését igényelte. A források nagyságrendje, a komplex szemlélet, illetve a fejlesztés- és az ágazati politika koordinációja újszerű kihívást támasztott az állami oktatásirányítás felé (lásd az oktatáspolitikáról szóló 1. fejezetet). Az NFT Humánerő­forrás-fejlesztési Operatív Programja (HEFOP) keretében 2004 és 2007 között nagyrészt központi programok valósultak meg; a közoktatásban a legnagyobb léptékű fejlesztés az ún. kompetencia alapú oktatási programcsomagok létrehozása volt. A fejlesztési folyamat során azonban a szükségesnél kisebb mértékű volt a központi oktatásigazgatás támogatása, amely egyfelől a fejlesztést végző intézményi háttér instabilitásából, a megfelelő jogszabályi környezet kialakításának és a különböző partnerek együttműködése támogatásának hiányából, valamint a szakminisztérium és az irányító hatóság együttműködésének problémáiból következett (A HEFOP 3.1 intézkedés…, 2007; Nemzeti stratégiai…, 2009).

Az ÚMFT a 2007–2013 időszakra 22,4 Mrd euró uniós forráskeret lehetőségét nyitotta meg, ami a hazai 15%-os kiegészítéssel együtt 26,2 Mrd euró, összesen 5 800 Mrd Ft. A tervet az Európai Bizottság 2007. május 7-én hagyta jóvá.16 Az ÚMFT hat nagy fejlesztési területet jelölt ki, amelyek közül a harmadik, a társadalom megújulása foglalja magában a közoktatásra irányuló fejlesztéseket. A közoktatás-fejlesztési célok megvalósítását több operatív program tartalmazza: a Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP) a tartalmi-módszertani megújítást, a Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program (TIOP) az oktatási infrastruktúra fejlesztését, a hét tervezési-statisztikai régió operatív programja pedig az oktatás fizikai környezetének megújítását szolgáló infrastrukturális fejlesztéseket. Ez utóbbi programokat az uniós szabályozás szerint decentralizált módon, a régiók komplex fejlesztésének keretében, saját szükségleteik alapján alakították ki. Az ÚMFT tervezése során nagy hangsúlyt kapott a fejlesztések szinergiája, a központi és decentralizált, másfelől a tartalmi-módszertani és az infrastrukturális fejlesztések összehangolása, ami egyes konstrukciókban közvetlenül, másokban közvetett módon érvényesült (Új Magyarország…, 2007; Oktatásfejlesztési Program…, 2006).

A TÁMOP 3., A minőségi oktatás és hozzáférés biztosítása mindenkinek prioritásának célja, hogy a közoktatás rendszerében – az egész életen át tartó tanulás stratégiájával összhangban, annak célrendszerét megvalósítandó – egyszerre javuljon az oktatás eredményessége és hatékonysága, valamint mindenki számára biztosított legyen az egyenlő hozzáférés a minőségi oktatáshoz. E prioritás a következő intézkedéseket tartalmazza: 3.1. a kompetencia alapú oktatás elterjedésének támogatása; 3.2. a közoktatási rendszer hatékonyságának javítása, újszerű megoldások és együttműködések kialakítása; 3.3. a halmozottan hátrányos helyzetű és roma tanulók szegregációjának csökkentése, esélyegyenlőségük megteremtése a közoktatásban; 3.4. az eltérő igényű oktatási csoportok és a sajátos nevelési igényű tanulók integrációjának támogatása, az interkulturális oktatás (Társadalmi Megújulás…, 2007). A TIOP átfogó célja a gazdasági aktivitás növelése a humánerőforrás minőségének javításával; továbbá a specifikus célok között szerepel a humán infrastruktúra területi egyenlőtlenségeinek mérséklése és a hozzáférés javítása, valamint a társadalmi megújulást szolgáló tartalmi fejlesztések infrastrukturális hátterének biztosítása. A TIOP első prioritása az iskolarendszerű oktatás informatikai fejlesztése, az Intelligens iskola (Társadalmi Infrastruktúra…, 2007).

A TÁMOP 3. prioritása keretében a 2007–2009-es tervezési időszakban jelentős késéssel kezdődött meg a HEFOP-ban kifejlesztett programcsomagok implementálása azzal a céllal, hogy alkalmazásukat a közoktatás egészére kiterjesszék. A HEFOP tervezési időszakának egyes problémái a TÁMOP tervezése és megvalósítása során lényegében megismétlődtek. Az ágazati minisztérium és az irányító hatóság közötti horizontális egyeztetések nehézkessége, a krónikus időhiány, az akcióterv, illetve a pályázati kiírások tartalmának gyakori változásai és az ebből következő időbeli csúszások, az egymáshoz szorosan kapcsolódó konstrukciók – így a TÁMOP-on belül különösen a regionális hálózatok (3.2.2.) és az innovatív iskolák (3.1.4.) – megkezdésének összehangolatlansága, az intézményi bevezetéshez szükséges központi fejlesztés-koordináció (3.1.1.) elcsúszása jelentős kockázatokat jelentettek. Nem állt rendelkezésre részletes elemzés a fejlesztések pilot bevezetésének tapasztalatairól, ami – mint minden fejlesztési folyamatban – az implementáció sikerességének egyik kulcstényezője. A 2010. évi kormányváltást követően az új kormányzati struktúra kialakítása, továbbá az intézményi átszervezések következtében a TÁMOP 3. prioritásához kapcsolódó konstrukciók megvalósítása is lelassult, a megkezdett folyamatok kontinuitása megszakadt.

A tervezési periódusban a kiemelt társadalmi célokat szolgáló uniós és a hazai közoktatás-fejlesztések összehangolását két, úgynevezett zászlóshajó program volt hivatva biztosítani: az Intelligens iskola és a 21. századi közoktatás. A kormányzati fejlesztések sorában 2008-ban az Oktatási és Kulturális Minisztérium dolgozta ki az Új Tudás Programot, amelyet nemzeti kerekasztal tárgyalt meg. A tárca 2009-re a közoktatás és közművelődés részére 37 Mrd Ft-ot különített el, melyből az önkormányzati tárca 13,7 Mrd Ft-ot kapott. A program kiemelt céljai közé tartozott a hátrányos helyzetű, szegény családok gyerekeinek korai fejlesztése, a szegregáció visszaszorítására integrációs programok révén és a tehetséggondozás.

Ez utóbbi területen 2008-ban országgyűlési határozattal önálló program is létrejött.17 A Magyar Tehetség Program feladata a szakmai és a civil szféra közreműködésének erősítése, állami szerepvállalással. A program többcsatornás finanszírozását a központi költségvetésből és a Munkaerő-piaci Alap befizetéseiből, a személyi jövedelemadó 1%-ának felajánlásaiból, valamint egyéb adományokból tervezték. A forrásokat tartalmazó Nemzeti Tehetség Alapból történő tehetséggondozásra kormányhatározatban megjelent cselekvési tervet dolgoztak ki.18

Az oktatás területén érvényesülő új kormányzati kihívásokra a miniszterelnök által 2007-ben létrehozott Oktatási és gyermekesély kerekasztal kereste, elemezte majd publikálta a válaszokat (Fazekas–Köllő–Varga, 2008). A köztársasági elnök 2008-ban kezdeményezte egy olyan szakértői kör megalakítását, amely a magyar társadalom általa legfontosabbnak ítélt két problémájával: a közoktatással és a korrupcióval foglalkozott (Csermely et al., 2009). Mindkét fórum számos, az oktatás irányításával összefüggő fontos problémát és feladatot taglalt, de az oktatásirányítás kérdéseit mint specifikus szakmai kérdést nem.

3.2.2. A központi ágazati irányítás jellemzői

A 2006–2010 közötti időszakban központi szinten a közvetlen irányítási eszközöknek, így a jogszabályalkotásnak és az intézményfejlesztésnek volt kiemelt szerepe. A jogalkotási tevékenység alapvetően öt fő területre terjedt ki: a hatékonyság javítására, a tartalmi modernizációra, a minőségbiztosításra, a közoktatási feladatellátás biztosítására és az esélyegyenlőségre.

A központi irányítás szembesült az elaprózódott intézményrendszer, a kedvezőtlen demográfiai folyamatok, valamint a gazdasági konvergenciaprogramból is következő forráscsökkenés együttes következményeivel. Ezért olyan intézkedéseket hozott, amelyekkel a rendelkezésre álló csökkenő erőforrások hatékonyabb felhasználását kívánta szolgálni. Ebbe a körbe tartozik a 7–8. évfolyamokon alacsony létszámmal működő iskolák tagiskolává nyilvánítása, az iskolai osztály fogalmának pontosítása, a központi normatíva kiszámításának ún. feladatmutatók szerinti átalakítása 2007-től (erről lásd az oktatás finanszírozásról szóló 4. fejezetet). Ide sorolható továbbá a pedagógusok kötelező óraszámának felemelése, ezzel egy időben az ún. kéthavi tanítási időkeret szabályozása, amely jelentősen csökkentette a túlórák számát, az önkormányzati fenntartók számára előírt munkaerő-gazdálkodási terv és nyilvántartás bevezetése, az előbb előírt, később visszavont munkaerő-kirendelés szabályozása azonos fenntartóhoz tartozó intézmények esetében. Az új szabályok is közrejátszottak az intézményfenntartók körében és az intézményi struktúrában bekövetkezett változásokban (részletesebben lásd a 3.4 és 3.5 alfejezeteket). Az állam operatív intézményirányító szerepének erősítéseként 2009 elején az akkori oktatási miniszter az iskolák egy részének – a fenntartó kezdeményezésére, fokozatosan történő – államosítására készített javaslatot; ennek egyeztetése is elindult (Megkezdődtek…, 2009).

A tartalmi modernizációt szolgáló módosítások körében az 5–6. évfolyamon bevezetett, nem szakrendszerű oktatás szabályozását és a kulcskompetenciák beillesztését a Nemzeti alaptantervbe, az erről szól kormányrendelet módosítása rögzítette19 (lásd az oktatás tartalmáról szóló 6. fejezetet).

Az ellenőrzés, értékelés és minőségbiztosítás erősítését szolgáló jogi szabályozás ebben az időszakban tette teljes körűvé az országos kompetenciamérést a 6., a 8. és a 10. évfolyamon (erről lásd a közoktatás minőségéről és eredményességéről szóló 9. fejezetet), és előírta az eredmények nyilvánosságra hozatalát a minisztérium honlapján. Az országos méréseken bevezetett tanulói azonosító20 az intézmények számára lehetővé tette az eredmények diákonkénti elemzését. A szabályozásban az is megjelent, hogy egy bizonyos szintet el nem érő iskoláknak intézkedési tervet kell készíteniük a fejlesztés megindítása érdekében. 2007 és 2009 között évente miniszteri rendeletben szabályozva forrásokat is nyerhettek a fenntartók és az intézmények az alulteljesítő iskolák fejlesztésre és más minőségbiztosítási feladatok ellátására. Az intézményi szintű minőségbiztosítás szolgálata érdekében 2007-től az intézményi minőségirányítási programoknak (IMIP) tartalmazniuk kellett előbb a pedagógusok és vezetők, majd 2009-től a teljes alkalmazotti kör teljesítményértékelésének szempontjait és eljárásrendjét, s azt, hogy a teljesítményértékelést a munkáltatói döntések esetében figyelembe kell venni. Az intézményeknek évente értékelniük kell az IMIP végrehajtását, az értékelést fenntartói jóváhagyás után meg kell jelentetniük honlapjukon. A közoktatási törvény21 felhatalmazta az oktatásért felelős minisztert az országos mérési feladatok szervezésének, a teljesítmény értékelése rendjének szabályozására.

A közoktatási feladatok önkormányzati ellátása érdekében a közoktatási törvény 2007-es módosítása szigorította az önkormányzati iskolák más fenntartónak történő átadását, ezzel próbálva megakadályozni, hogy a forráshiányos önkormányzatok egyházi fenntartásba adják intézményeiket, amelyek ezután jogosulttá válnak a kiegészítő állami támogatásokra is, növelve ezáltal a központi kiadásokat. Ezt a rendelkezést 2010-ben a parlament törölte a közoktatási törvényből.22 (Az iskolahálózat átalakulásáról lásd az oktatási rendszerről és a tanulói továbbhaladásról szóló 5. fejezetet).

Az esélyegyenlőséget szolgáló új szabályok szerint23 az önkormányzatoknak erre vonatkozó kiegészítést kellett beépíteniük közoktatási intézkedési tervükbe, ami egyben a hazai vagy nemzetközi források pályázásának is feltétele lett. Az iskolák számára kötelező felvételi körzet kijelölését írták elő a közoktatási megállapodást kötött nem önkormányzati intézmények számára is. Az Oktatási Hivatal felhatalmazást kapott egyfelől a tanulási képességeket vizsgáló szakértői bizottságok szakvéleményeinek felülvizsgálatára, másfelől hatósági ellenőrzés keretében a kötelező felvételre vonatkozó, az oktatás ingyenessége, a tankönyvek, felszerelések biztosítására vonatkozó szabályok betartásának vizsgálatára, meg nem felelés esetén bírság kiszabására.

2006-tól a befejezés előtt álló NFT HEFOP, majd az ÚMFT valamennyi operatív programjának irányító hatósága a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség fennhatósága alá került, a HEFOP, a TÁMOP és a TIOP irányító hatósági feladatait az NFÜ Humánerőforrás Programok Irányító Hatóság főosztálya látja el.24 Az NFT közoktatási programjai szakmai koordinációját végző, az OM által alapított és 100%-os tulajdonát képező Sulinova Kht. 2007-ben beolvadt az Educatio Kht.-be25. 2010 óta a nemzeti fejlesztési miniszter irányítása alatt álló intézmény.

A kormányzati változások egyéb átalakításokat is eredményeztek. Az Oktatási Minisztérium Alapkezelő Igazgatósága (OMAI) 2006-os átszervezésével létrejött Oktatási és Kulturális Minisztérium Támogatáskezelő Igazgatósága (OKMTI) az oktatási tárca háttérintézményeként 2010-ig a szakminiszter által megjelölt költségvetési fejezeti kezelésű előirányzatok, programok és egyéb nemzetközi, közösségi pénzforrások pályázati úton történő felhasználásával, a szakképzési hozzájárulással összefüggésben létrehozott elkülönített állami pénzalap kezelésével, továbbá a ­Phare-programmal összefüggő feladatokat látta el.26 Mivel a 2010. évi kormányváltást követően a társadalmi felzárkóztatáshoz kapcsolódó EU- és más nemzetközi források operatív programjainak tervezési, értékelési feladatait a KIM koordinálja, a korábbi OKMTI – új nevén Wekerle Sándor Alapkezelő – is e minisztérium irányítása alá került. Az egyes közoktatással kapcsolatos hazai és – 2010. december 31-ig – nemzetközi pályázatok lebonyolításért való felelősségéből adódóan az alapkezelő szorosan együttműködött a NEFMI Oktatásért Felelős Államtitkárságával.27 2011. január 1-jétől az EU-s fejlesztési programok lebonyolításával kapcsolatos feladatokat az NFM alá tartozó ESZA Társadalmi Szolgáltató Nonprofit Kft. végzi.

Az oktatásügyi kutatás-fejlesztés-innováció területén működő intézmények felügyeleti körei is átalakultak 2006 és 2010 között, illetve a 2010. évi kormányváltást követően. A szakképzés irányítása átkerült a szociális és munkaügyi tárcához, ezt követően a Nemzeti Szakképzési Intézet felügyelete is, majd 2007-ben az Országos Felnőttképzési Intézettel való összevonásával létrejött a Nemzeti Szakképzési és Felnőttképzési Intézet (NSZFI). A 2010-es új kormányzati struktúrában a szakképzés irányítása és ezzel az NSZFI-é is a Nemzetgazdasági Minisztérium feladata lett. Mint jeleztük, ugyancsak ettől az évtől a nemzeti fejlesztési miniszter irányítja és felügyeli – az oktatásigazgatással és -fejlesztéssel kapcsolatos programok tekintetében a nemzeti erőforrás miniszter egyetértésével – az Educatio Társadalmi Szolgáltató Nonprofit Kft.-t.28 Az oktatásért felelős NEFMI irányítása alatt 2010-től az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet (és annak szervezeti keretein belül az Országos Pedagógiai Könyvtár és Múzeum), a Tempus Közalapítvány, valamint az Oktatásért Közalapítvány működik (a kutatás-fejlesztés intézményeiről lásd a 3.6.2. alfejezetet).

3.3. A területi oktatásirányítás

3.3.1. A területi középszint

Az oktatásigazgatásban a vizsgált időszakban a 2010 tavaszáig működő kormány két területen igyekezett erősíteni a regionális igazgatást. Az egyik a közoktatás-fejlesztés regionális tervezése, a másik a szakképzési feladatok ellátása, ehhez kapcsolódóan a külön törvény által létrehozott Regionális Fejlesztési és Képzési Bizottságok (RFKB)29 hatásköreinek szélesítése. Az előbbit az Oktatási Hivatalnak adott minisztériumi megbízás, az utóbbit pedig a közoktatási törvény 2007. évi módosítása30 biztosította. Mindkét intézkedés összhangban volt az EU-forrásokhoz kapcsolódó fejlesztési tervek kidolgozásával, illetve a hatékony felhasználás igényével.

Az OKM kezdeményezésére, az OH közreműködésével 2006-ban – bár jogszabály ezt nem írta elő – regionális közoktatás-fejlesztési stratégiák készültek. Ezzel ugyan területi szinten teljessé vált a közoktatás-tervezés vertikális rendszere, de az egyes szintek közötti kapcsolat mind az ágazaton belül, mind az ágazatok között gyenge maradt. Az elkészült regionális közoktatás-fejlesztési tervek – régiónként eltérő mértékben – ugyanakkor kiindulópontként szolgáltak az ÚMFT regionális operatív programjai tervezéséhez.

A közoktatási törvény 2007. évi módosítását követően az RFKB-k – amelyek működtetése az OKÉV, később az OH feladata volt – a szakképzés területi megszervezésében megkerülhetetlen szereplőkké váltak. Hatáskörük az alábbi területekre terjed ki:

  • kidolgozzák az iskolarendszerű szakképzés fejlesztésének irányát;
  • közreműködnek az iskolai rendszerű és azon kívüli szakképzés, a közoktatásban és a felsőoktatásban folyó szakképzés összhangjának megteremtésében;
  • meghatározzák a szakképzés fejlesztési irányait és beiskolázási arányait a régióban;
  • részt vesznek a fejlesztéssel összefüggő pályázatok kiírásában és lebonyolításában;
  • részt vesznek a pályakövetési rendszer működtetésében;
  • a régióban működő helyi önkormányzatoknál kezdeményezik a szakképzés-szervezési társulás megalakulását.

Hasonló bizottság felállítása korábban felvetődött a közoktatás területén is, de a 2006-ban létrehozott közoktatási egyeztető fórumok gyenge jogosítványokkal rendelkeztek (Jelentés…, 2006, 2.3.1. alfejezet). A regionális fejlesztési stratégiák elkészítésében véleményező szerepet töltöttek be, komoly befolyást nem gyakoroltak azok tartalmára, s többségük e feladat elvégzése után nem végzett érdemi tevékenységet.

Egy 2009-ben végzett empirikus kutatás31 rávilágított arra, hogy az ÚMFT tervezése során a régiók többsége megpróbálta kihasználni a számukra a korábbiaknál nagyobb teret adó lehetőséget. A 2007–2013-as időszakra vonatkozó regionális stratégia, majd az operatív program tervezésében jelentős szerepet játszottak a regionális fejlesztési ügynökségek, komplex szakmai és operatív koordinációs feladatokat végezve. Egy kormányhatározat32 alapján minden régióban regionális munkacsoport jött létre, mely bevonta a tervezési munkába egyrészt a régió meghatározó szakmai, tudományos és civil szereplőit, másrészt az ágazati minisztériumok képviselőit. Ugyanakkor az egyes régiók tervezési gyakorlata jelentősen eltért. A legújszerűbb gyakorlat a Dél-Dunántúlon alakult ki, ahol egyfelől a konkrét tervezést megalapozó, több önálló stratégiai fejlesztési program (SFP), közöttük a közoktatási ágazat szempontjából meghatározó humán SFP is készült, másfelől a tervezés időszakában széles körű projektgyűjtés, életképes ötletek kidolgozása folyt (Szentirmai, 2010).

A regionális közoktatás-fejlesztési stratégiák a régiós operatív programok tervezésével párhuzamosan készültek. Céljuk egyfelől a fejlesztési célprogramok közoktatás-szakmai támogatása, a térségi szemlélet megerősítése, másfelől az oktatáspolitikai célok figyelembevételének biztosítása volt. Az említett kutatás szerint e célok csak részlegesen, illetve régiónként eltérő mértékben teljesültek. A létrejött regionális közoktatás-fejlesztési stratégiák nagyrészt összhangban álltak a feltárt problémákkal és a lehetséges fejlesztési irányokkal, ugyanakkor ezeket nem tárgyalták, többnyire nem is ismerték a regionális fejlesztési tanácsok. Ebből is következik, hogy a megkérdezettek szerint – a Dél-Dunántúl régió kivételével – e szakszerű közoktatás-fejlesztési elképzeléseket az operatív programok készítésekor sem, vagy csak alig vették figyelembe, így azok alig vagy csak e tervektől függetlenül, esetlegesen épültek be a régiós akciótervekbe, pályázatokba (Szentirmai, 2010).

A régiók fő fejlesztési döntéshozatali szervei az évtized végéig a már 1998-ban létrehozott regionális fejlesztési tanácsok (RFT) maradtak. Ezekben továbbra is magas a kormányzati szereplők aránya (egyikük az oktatásért felelős miniszter megbízottja), így a szubszidiaritás csak részlegesen érvényesül. A tagsági és delegációs szabályok alapján oktatási szakemberek elsősorban politikai felhatalmazással kerülhetnek be a tanácsokba. Az ágazat szakmai érdekképviseletére elvben a RFT-k szakmai bizottságai adnak lehetőséget (Jelentés…, 2006, 2.3.1. alfejezet). Jelenleg (2010-ben) két régióban, az ilyen bizottságot korábban is működtető Észak-Alföldön és Nyugat-Dunántúlon van önálló Humánerőforrás-fejlesztési Munkabizottság. Az RFT-k által létrehozott regionális fejlesztési ügynökségek (RFÜ-k) alapvető feladata a pályázati programok menedzselése.

Az ÚMFT TÁMOP 3.2.2., Területi együttműködések, társulások, hálózati tanulás pályázata keretében 2009-ben hét regionális hálózatkoordinációs projektszervezet jött létre, melyek a tárgyidőszakban elsősorban a TÁMOP 3.1.4-es pályázaton nyertes intézmények számára információs, szolgáltatói és szakmai együttműködési hálózat megalapozását, kiépítését és működtetését, valamint az őket támogató szolgáltatók feltárását és az oktatási intézményekkel történő együttműködéseik elősegítését végezték.

A területi középszintről, a régiók és megyék funkciójáról a rendszerváltozás óta nincs konszenzus. A 2010-ben megválasztott új kormány – mint korábban említettük – egyértelműen a megye mellett döntött (lásd 3.1. fejezet és 3.1.1. alfejezet). A regionális közoktatási fórumokat 2011-től felváltják a megyei (fővárosi) közoktatási fórumok, az alábbi feladatokkal: a közoktatási feladatkörében eljáró megyei kormányhivatal támogatásaként a megye közoktatás-fejlesztési stratégiájának elkészítése, a megyét érintő intézkedések, programok, projektek és támogatási pályázatok összehangolása, a megye közoktatás-fejlesztését szolgáló pénzügyi források hatékony felhasználásának segítése.33

A területi irányításban korlátozott szerepet betöltő megyei közoktatás-tervezés 1996-ban létrehozott rendszere lényegében nem változott, szerepe a feladatellátás racionalizálásával összefüggően érvényesült (Jelentés…, 2006, 2.3.1. alfejezet), és 2006–10 között sem mozdult el a stratégiai, fejlesztésorientált megközelítés felé. Ennek oka egyfelől az, hogy a helyi és a kistérségi feladatellátás-centrikus tervezést mintegy alárendelték a megyei fejlesztési tervnek, másfelől a helyi önkormányzati fenntartóknak e megyei fejlesztési terv alapján kiadott szakvéleményt kell kérniük, amennyiben intézményt alapítanak, átszerveznek vagy megszüntetnek. A fejlesztésorientált megközelítést nem támogatta az sem, hogy a megyei közalapítványok a kétezres évtized második felében is jelentéktelen források felett rendelkeztek, így nem tudtak komoly hatást gyakorolni a helyi fejlesztési, innovációs tevékenységekre.

3.3.2. A kistérségi szint

A kistérségi szint megerősítésére irányuló 2006–10 közötti kormányzati törekvések alapja a kistérségi törvény megalkotása és a területfejlesztési törvény módosítása volt (Jelentés…, 2006, 2.3.2. alfejezet). A kistérségi társulások gyors ütemben alakultak meg: míg 2004-ben 73, addig 2007-re 162 többcélú társulás működött, lefedve valamennyi akkori kistérséget. A dinamikus növekedés hátterében a kormány pénzügyi ösztönző politikája állt. A többcélú kistérségi társulások (TKT) által fenntartott intézmények esetén a többlettámogatás 2007-ben átlagosan 20%-os volt, miközben a települési önkormányzati iskolák nem részesültek többletnormatívában (Kovács K., 2009). Az erőteljes érdekeltség azt valószínűsítette, hogy célszerű az intézményeket tömegesen a TKT-k fenntartásába adni. Ez azonban nem következett be. Az 1997. évi társulási törvény szerint létrejött intézményfenntartók, valamint a 2004-ben létrehozott többcélú társulási formában fenntartott intézmények 2009. évi adatait vizsgálva azt látjuk, hogy 1062 intézményfenntartó társulás 1082 intézményt, míg 91 többcélú társulás 124 intézményt tart fenn, s ez utóbbi az összes társulásban fenntartott intézmény mindössze 12%-a (Dienes, 2009).

Az állami többletforrások ugyanakkor a kis- és/vagy mikrotérségi társulások több formája számára is elérhető. Egy empirikus kutatás szerint34 bejáró normatívát csak kevés helyen nem kapnak; az intézményfenntartó társulásokban fenntartott iskolákban általában több helyen és több gyerek után, a többcélú társulási intézményekben kevesebb kistérségben és kisebb tanulólétszám után jutnak hozzá. A térségi ellátás erősítését, s ezzel az oktatás minőségének és hatékonyságának javítását célzó másik támogatás az iskolabusszal szállított gyerekek után kapható. A leggyakoribb, hogy a társulásnak van iskolabusza, de emellett szolgáltatásvásárlás is előfordul, sőt gyakran a szülők is részt vesznek a gyerekek iskolába, óvodába szállításában. A tagintézményi támogatást az oktatáspolitika elsősorban a kistelepüléses térségekben tekinti iskola-összevonások révén a hatékonyabb és magasabb minőségű feladatellátás eszközének. A többcélú társulások ötöde, az intézményfenntartó társulások kétharmada jut e támogatáshoz. Legjellemzőbb, hogy a kistérségek egyidejűleg négyféle központi támogatást kapnak. Az elérhető források fajtái és az intézmény-összevonások koncentrációja között laza oksági kapcsolat mutatható ki.

A kistérségek négyötöde önálló munkaszervezetet35 működtet, melyekben átlagosan 6,7 főállású alkalmazott dolgozik, a székhely településének polgármesteri hivatalaiban viszont a kistérség ügyeivel csak átlag 3,3 fő foglalkozik. Az egyes települések között jelentős létszámkülönbségek tapasztalhatók, melyek részben a kistérség méretével, részben pedig az ellátott feladatok körével függnek össze.

A kistérségi oktatáspolitikai döntések szakmai előkészítését, alátámasztását végző bizottságokat a hivatkozott kutatásban36 válaszoló kistérségek felében működtetnek. Az önálló munkaszervezettel dolgozó kistérségeknek kisebb arányban vannak ilyen bizottságai, mint ahol a feladatokat a székhely településének polgármesteri hivatalában végzik. A kistérségek négyötödében dolgoznak a kistérségi közoktatás-irányítás, szervezés, adatszolgáltatás munkáival megbízott szakemberek; nagyobb térségi léptékben a fővárosi agglomerációban, Észak- és Dél-Alföldön hiányoznak. A leggyakoribb forma, hogy a közoktatás ügyeivel foglalkozó szakember (többnyire közoktatási referens) a TKT munkaszervezetében, annak vezetője irányításával látja el feladatait. Az összes közoktatással foglalkozó kistérségi szakember közel kétharmada közalkalmazott. A közoktatásért felelős szakemberek döntően diplomások, közel kétharmaduknak pedagógiai képesítése van, s csaknem minden tizedik többdiplomás.

A kutatás tapasztalata szerint 2004-től 2008-ig egyre több kistérségben nőtt a TKT kereteiben vállalt közoktatási feladat(ok) száma; még 2009-ben is nyolc kistérségben bővültek e feladatok. Az egyik kötelező, az oktatási törvény által előírt feladat a kistérségi folyamatokat orientáló közoktatási intézkedési terv készítése, de a terv még a megkérdezettek szerint sem feltétlenül orientálja a mindennapi munkát. Ugyanakkor a kistérségek mintegy 40%-ának van nem kötelezően készítendő kistérségi közoktatási stratégiája vagy programja is, esélyegyenlőségi terve pedig háromnegyedüknek van.

A TKT által kötelezően ellátandó közoktatási feladatok egyike a logopédiai ellátás biztosítása, de további szakszolgálati feladatokat is elláthatnak. A szakszolgálatokat a kistérség saját intézmény fenntartásával vagy megállapodással biztosíthatja. Szinte valamennyi kistérségben van szakszolgálati feladatot ellátó intézmény, ezek döntő többsége más szolgáltatóval kötött megállapodás alapján működik, csak kevesebb mint ötödét tartják fenn a társulások.

A kistérségek létrehozásának fontos célja volt a térségi szereplők közötti együttműködés erősítése. A közoktatásban – a kis- és mikrotérségi szintet együtt tekintve – a leggyakoribb együttműködések a sport- és tantárgyi versenyek, a továbbképzések, a pedagógus-munkaközösségek, a közös pályázatkészítés, a pályaorientációs és pályaválasztási tanácsadás. Összességében főként az iskolai-óvodai szinten szervezett szakmai együttműködések gyakoriak, a közös pályázatkészítést leszámítva kevés a térségi irányítást, koordinációt szolgáló kooperáció. Az eredményes együttműködések közül a térségi ellátás szempontjából fontos tevékenység az utazó pedagógushálózat megszervezése

Az egyes együttműködések létében vagy hiányában a kistérségek társadalmi-földrajzi jellemzői mentén láthatóak különbségek. Ahol például a kistérségben van megyei jogú város, ott szignifikánsan alacsonyabb arányban vannak közös tantárgyi és sportversenyek, valamint iskolavezetői munkaközösségek. Az is érzékelhető, hogy ahol a TKT fenntartásában van iskola, ott több területen van együttműködés, mert a közoktatás ügyét fontosnak tartja a helyi politika (Balázs, 2009).

3.4. A helyi szint

A Magyarországon működő önkormányzatok száma 2000 és 2009 között – egy átmeneti csökkenés után – enyhén növekedett. Az önkormányzati intézményfenntartás strukturális átalakulása 2006-tól felgyorsult, ennek nyomán jelentősen megugrott a csak tagiskolát fenntartó önkormányzatok száma, míg a legalább 8 évfolyamos iskolákat fenntartóké drasztikusan csökkent (lásdFüggelék 3.3. táblázat).

Az önkormányzati szektoron belül meghatározó iskolafenntartó települési önkormányzatok száma jelentősen visszaesett, az intézményfenntartó társulásoké37 – a legkisebb településeket leszámítva – mindenütt nőtt (lásd Függelék 3.5. táblázat).

3.1. ábra 
Nevelési-oktatási intézményt fenntartók száma az önkormányzati szektorban, 2002–2010 (db)

Forrás: Educatio Kft. adatszolgáltatása, 2010

3.4.1. Iskolabezárás és -összevonás

A helyi irányítás előtt álló legjelentősebb kihívás, hogy a csökkenő tanulólétszámok és a forráshiány körülményei közepette milyen intézményrendszer működtetésével lássa el közoktatási feladatait, hogyan alkalmazkodjon a változó körülményekhez úgy, hogy megfelelő színvonalú közoktatási közszolgáltatást biztosítson a helyi társadalom számára. Az egyik nagy konfliktusforrás az iskolák bezárása és összevonása. Egy 2009. évi vizsgálat szerint38 a megalakulástól a 2008/09-es tanévig 89 kistérségben az iskolabezárások 116, a tagintézménnyé alakítások 746 intézményt érintettek. A leggyakoribb az óvoda (56 kistérségben) és az 1–8. évfolyamos általános iskola (54 kistérségben) tagintézménnyé nyilvánítása volt. Míg itt a tanulók helyben maradtak, a vizsgált önkormányzatok bő negyedében az 1–8. évfolyamos általános iskola bezárásra került, így e diákok más település iskolájának látogatására kényszerültek (lásd Függelék 3.6. táblázat).

Az iskolabezárást a közvélemény elenyésző mértékben helyesli, az iskolás gyerekeket nevelő szülők nagy többsége pedig célszerűnek ítéli legalább az alsó tagozat megtartását. Az intézmény megmaradását csak a lakosság tizedrésze teszi függővé az adott iskola oktatási színvonalától. Nagyon alacsony (mintegy 3%) azok aránya, akik kiemelnék az iskolát az önkormányzat hatásköréből, és egyházi vagy alapítványi fenntartásba adnák (lásd Függelék 3.8. táblázat).

A közvélemény a legjelentősebb különbséget a nagyobb iskolák javára az épület állapotában és felszereltségében látja (lásd Függelék 3.9. táblázat). Azok a szülők viszont, akik kistelepülésen élnek, kétszer annyian vélik úgy, hogy a kisiskolák az oktatás minősége és eredményessége terén is jobbak lehetnek más település nagyobb iskoláinál, mint a fővárosiak.40 Tény, hogy az összevont iskolákon belül sok esetben eltérnek a tagiskolában és a székhely-intézményben elérhető szolgáltatások, például a szakkörök és a napközis foglalkozások. Iskolavezetői vélemények szerint a tagintézmények tanulóinak 10%-a, míg a központi iskola tanulóinak 17%-a részesül emelt szintű oktatásban.41

Az évtized közepétől több állami támogatás jelent meg a hátrányos helyzetű, valamint a kistelepülések támogatására. Az önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe került (ÖNHIKI-s) önkormányzatok 2005-től kiemelt támogatásban részesülnek, többek között az oktatási feladatellátás segítése céljából.42 Jogszabály határozta meg a kistelepülések közoktatási feladatainak társulásban történő ellátását ösztönző támogatás igénybevételének részletes szabályait, melyhez 2009-ben 100 M Ft-ot irányoztak elő.43 A vissza nem térítendő állami támogatást az 1500 és ennél alacsonyabb lélekszámú kistelepülési önkormányzatok igényelhették. A 2008/09-es tanévben egy önállóan fenntartott közoktatási intézmény pályázati formában legfeljebb 70 E Ft-ot vehetett igénybe gyerekenként vagy tanulónként, összesen maximum 8 M Ft-ot. A támogatások odaítélésénél előnyben részesültek azok az intézmények, amelyek 25%-ot meghaladó halmozottan hátrányos helyzetű gyermek-, illetve tanulóaránnyal rendelkező közoktatási intézményt fogadtak be a társulásba. A pályázatokban az intézmény hosszú távú fenntarthatóságáról (például a tanulólétszám várható alakulásáról öt évre előre, a működési költségek alakulásáról, az intézmény racionalizálási terveiről) is nyilatkozni kellett.

Összességében, noha az iskolahálózat alakulásában a helyi önkormányzatoknak van meghatározó szerepe, a külső feltételekből adódóan még sincs módjuk autonóm módon dönteni, a szétaprózott települések intézményeinek összevonása a szűkös pénzügyi források miatt várhatóan továbbra is előtérben marad (Jankó, 2011).

3.4.2. A helyi tervezés jellemzői

Az önkormányzati közoktatási intézkedési terveket a közoktatási törvény 2006. évi módosítása44 nyomán ki kellett egészíteni a gyermekek, tanulók esélyegyenlőségét szolgáló intézkedésekkel. A jogszabály-módosítás érintette a tervezésre kötelezettek körét is. A többcélú kistérségi társulásokban részt vevő helyi önkormányzatoknak már nem kellett tervet készíteniük abban az esetben, ha a TKT intézkedési terve tartalmazta az összes kötelezően előírt tartalmat valamennyi település vonatkozásában. Ez tehát kiválthatta a helyi intézkedési terveket, a szakszerűséget pedig segítette, hogy a kistérségi tervről szakvéleményt kell kérni a megyei önkormányzattól. Ugyanakkor az új szabályozás kritériumainak a kistérségi társulások jelentős része nem felelt meg, ezért szükségessé vált a települések közötti együttműködés további erősítése, a párbeszéd kialakítása a társulásban részt vevő intézmények között.

3.4.3. A fenntartók és intézmények közötti kapcsolatok: értékelés és ellenőrzés

Az önkormányzatok számára a közoktatási törvény előírja, hogy fenntartott intézményeiket gazdasági, hatékonysági, törvényességi szempontból, a pedagógiai munka eredményességét pedig a minőségirányítási programban meghatározott feladatok végrehajtása tükrében szakmailag ellenőrizzék. Az időszakban végzett fenntartói ellenőrzések – melyek sokszor pályázati forrásokból valósultak meg – nem hoztak átütő eredményeket, hasznosulásuk pedig minimális volt. Az intézményértékelések gyengeségében nemcsak az anyagi és emberi erőforrások, hanem a hozzáértés hiánya is szerepet játszott. Változás annyiban volt érzékelhető a helyi irányítás magatartásában, hogy időközben nyilvánosságra kellett hozni az intézményértékelés eredményeit, előidézve ezzel az esetleges téves információk elterjedését is (Egységes…, 2006).

A Magyar Államkincstár (MÁK) jogosult vizsgálni – szükség szerint helyszíni ellenőrzéssel is –, hogy az önkormányzati intézmények szabályszerűen használják-e fel a helyi önkormányzatok támogatása költségvetési fejezetben szereplő összegeket. A MÁK az egész országot lefedő ellenőri hálózatot épített ki a költségvetésből származó önkormányzati bevételek mélyreható és teljes körű ellenőrzése céljából.

Mint korábban jeleztük, az Oktatási Hivatal 2006-tól megküldi az országos mérés, értékelés eredményeit a fenntartóknak, s ha az adott intézmény nem felel meg a minimum követelményeknek, akkor a fenntartó felhívja az iskola igazgatóját intézkedési terv készítésére. Ha a mérést követő harmadik év után sem javul az eredmény, akkor a fenntartónak kell intézkedési tervet készítenie, amit az OH hagy jóvá.45 Mindezzel a fenntartói felelősség növelése volt a cél, azonban a jogszabályban nem kötöttek ki szankciókat a minimumhatárok el nem érése esetén, ami csökkentette az intézkedés tényleges súlyát. 2009-ben a fenntartói feladatok támogatására az oktatási és kulturális miniszter rendelet46 alapján központi költségvetési forrást biztosított, amelyhez pályázati úton lehetett hozzájutni. A rendelet meghatározta az intézményi minőségbiztosítás, mérés, értékelés, ellenőrzés támogatását és a teljesítménymotivációs pályázati alap igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának, elszámolásának és ellenőrzésének részletes szabályait. A közoktatási intézmények új feladata lett, hogy nemcsak értékelniük kell minőségirányítási programjuk megvalósítását, hanem abban figyelembe kell venniük az országos mérési eredményeket, és meg kell határozniuk azokat az intézkedéseket is, amelyek segítik célkitűzéseik és az intézményi működés közeledését. Mind az értékelést, mind az intézkedéseket a jóváhagyáson túl közzé is kell tenni a fenntartó honlapján.47 A szakértői gyakorlat azt mutatja, hogy a közoktatás eredményességének társadalmi nyilvánosságát biztosító előírást csak nagyon kevesen tartották be.

3.5. Az intézményi szint

Az intézményi szintű irányítás jogi kereteiben, ezen belül az egyes szereplők közötti hatáskör- és feladatmegosztásban 2006–2010 között továbbra is jellemző az erős jogosultságokkal rendelkező nevelőtestület, a széles feladatkörrel megbízott és ehhez képest csekélyebb hatáskörű vezető, illetve emiatt a folyamatos belső egyeztetés igénye, kényszere. A közoktatási törvény 2006. évi módosítása a hatékonysági, eredményességi problémák megoldása, valamint az európai uniós tagság, a nemzetközi vérkeringésben való részvétel az igazgatóknak további új feladatokat hozott. A nemzetközi összehasonlításban sok területen domináló iskolai szintű döntéshozatalok során (erről lásd a 3.1.2. alfejezetet) a vezetőknek mérlegelniük kell, hogy azok miként illeszkednek az intézmény stratégiai céljaihoz. A kérdés azért is fontos, mert a bonyolult döntési rendszerben a szervezeteknek egyidejűleg többféle célnak is meg kell felelniük.

3.5.1. Az intézményi szintű irányítás

A közoktatási intézmények irányítása számára a 2006–2010 közötti időszakban is a gyors jogszabályi változtatásoknak való megfelelés, az intézmények jelentős részében egyre növekvő forráshiány miatt a gazdálkodás racionalizálása, valamint az új EU-s pályázatok jelentették a legfőbb feladatokat. A fejlesztési források szempontjából a legtöbb iskola számára lehetőséget nyújtó TÁMOP 3.1.4 pályázatok (Innovatív iskolák) különösen komoly kihívás elé állították a vezetést. Valamennyi TÁMOP- és TIOP-projektben érintett iskolában a nehézségek közé tartozott a pályázatok megvalósítása a rövid időtáv, sok helyen a projektmenedzsment- és szakmai vezetési tapasztalatok hiánya miatt. Maga a projektlogika – ahol egyszerre kell a pályázati pénzekből ingatlant fejleszteni, tanárokat továbbképezni, pedagógiai innovációkat bevezetni a normál tanítás mellett – is gyakran okozott időzavart (Lannert, 2009).

A megnyíló pályázati lehetőségek kiaknázása az iskolák és a fenntartók egy, az intézmény-átszervezésekben érintett vagy veszélyeztetett része számára az adott intézmény megmaradásának, bizonytalan működésének, megszűnésének várható folyamatai fényében bizonytalansággal volt terhelt; a sikeresen pályázó, de később megszüntetett vagy összevont intézményekben a fejlesztés megrekedt, fenntarthatósága kérdésessé vált. Az intézmény-átszervezések önmagukban is fokozott szakmai felkészültséget igényeltek az iskolavezetőktől; különösen az összevonással nagyobb méretű váló intézmények esetében (erről lásd a 3.4.1. alfejezetet). A pályázatok és az iskolahálózat-alakulás menedzselése mellett a közoktatási intézmények szakmai irányításának egyre összetettebb feladatai a vezetés fejlesztését igénylik. Az intézményi folyamatok reflektorfénybe állítják a közoktatás humán erőforrásának minőségét, fejlesztési igényeit. A Tempus Közalapítvány által 2008/09-ben koordinált nemzetközi kutatási projekt többek között a magyar iskolavezetés helyzetéről is készített esettanulmányt, s európai kontextusba helyezte az iskolavezetéssel kapcsolatos elvárásokat, a vezetési kompetenciák struktúráját és standardjait (Improving…, 2010; The role of …, 2009).

Egy 2009-ben végzett vizsgálat szerint az igazgatók iskolájuk legfontosabb céljainak a neveléssel kapcsolatosakat tartják: a gyerekek képességei kibontakoztatásának segítését, a szilárd értékrend átadását és a jó légkör kialakítását. A szűken vett oktatási célokat a középmezőnybe helyezik, míg a rangsor végén külsődleges célok szerepelnek: megfelelés a fenntartó elvárásainak, többletforrások megszerzése, valamint – ellentmondásban azzal, amit az intézményrendszerben lejátszódó folyamatok mutatnak – a minél kedvezőbb hátterű tanulók beiskolázása. E preferenciák valószínűsíthetően a szakmai elvárásokhoz és/vagy egy, az igazgatók által is ideálisnak tartott helyzethez igazodnak. A képzési programok szerinti kisebb rangsorbeli különbségek – például az, hogy a középiskolák vezetői fontosabbnak tartják a továbbtanulásra való felkészítést és az ismeretátadást, mint az általános iskolákéi – az iskolafok funkciójával hozhatók összefüggésbe. A helyi társadalom iskoláról vallott véleményének figyelembevétele – amit az alapfok vezetői a középmezőny elejére, míg a többiek hátrébb sorolnak – közvetlenebb helyi beágyazódásukat, egyben beiskolázási szempontból nagyobb ráutaltságukat is jelzi (lásd 3.2. ábra és Függelék 3.10. táblázat, illetve Intézményi adatfelvétel, 2009 adatbázis).

3.2. ábra 
A saját intézményben fontosnak tartott célok rangsorhelyének átlagértékei az általános, a közép- és a vegyes iskolák igazgatói szerint, 2009 (1–12 közötti érték átlaga)

Forrás: Intézményi adatfelvétel, 2009 (N=962)

A feltett kérdés: „Rangsorolja az alábbiakat aszerint, hogy az Önök (tag)intézményében, intézményegységében mennyire fontosak ezek a célok! Az első helyre tegye a legfontosabb célt!”

Fenntartóként vizsgálva, a szilárd értékrendet az egyházi iskolák vezetői minden más iskolafenntartónál előbbre sorolják az iskola céljai között. E cél átlagos rangsor-helye körükben 1,8, míg az önkormányzati, állami szektorban dolgozó igazgatóknál 3,6. Kevésbé kívánják viszont figyelembe venni a helybéliek és a vonzáskörzetben lakók véleményét az iskoláról.48

A tárgyidőszakban az iskolák számára immár több mint fél évtizede áll rendelkezésre az országos kompetenciamérés, amely az intézményi szintű irányításnak is fontos potenciális eszköze. Az idézett vizsgálat szerint az intézményvezetők többsége használja a kompetenciamérés iskolai eredményeit, de átlagosan kevesebb mint 40%-uk megy túl a központilag megkapott eredmények valamilyen célú felhasználásán; a középiskolákban az igazgatók kétharmada elégszik meg ezekkel az adatokkal. A mérési eredmények mélyebb elemzését segítő ún. FIT-szoftver használata a középiskola-vezetők közel 15, az általános iskolák vezetőinek közel 20%-ára jellemző. Valamennyi tanulóra a középfokú iskolák 10, az általános iskolák 16%-ában dolgozzák fel intézményük mérési eredményeit az igazgatók szerint (erről lásd még a közoktatás minőségéről és eredményességéről szóló 9. fejezetet).49

3.5.2. Az intézményi szintű tervezés

Az intézményi tervezésben a fő stratégiai dokumentumok: a pedagógiai és az intézményi minőségirányítási program módosításai hoztak új feladatokat 2006 és 2010 között. A Nemzeti alaptantervre (NAT) vonatkozó kormányrendelet50 értelmében 2007. december 31-ig kellett az iskoláknak pedagógiai programjukat megújítani (erről lásd a tanítás-tanulás tartalmáról szóló 6. fejezetet). A módosított pedagógiai programokat a fenntartóknak ezúttal nem kellett jóváhagyniuk és ahhoz szakértői véleményt kikérni. Egy, a pedagógiai programokra irányuló kutatás51 megállapította, hogy bár 2009-ig folyamatosan bővültek a jogszabályváltozások miatt a tantervek és a bennük lévő követelmények, az iskolák és a fenntartók nem mindenben követték a változásokat; a dokumentumok kevesebb mint fele (46,8%) felelt meg a jogszabályi előírásoknak (Palotás, 2010).

A NAT módosításának egyik kiemelt eleme a kulcskompetenciák meghatározása és alaptantervbe való beillesztése volt, amelyet a pedagógiai programokban is meg kellett jeleníteni. A nem szakrendszerű oktatás bevezetésével az 5. és a 6. évfolyamon lényegesen módosultak mind a tartalmi, mind a tanulásszervezési elemek, melyeknek összhangban kell állniuk a pedagógiai célkitűzésekkel (erről lásd a tanítás-tanulás tartalmáról szóló 6. fejezetet). A 2010-es vizsgálat alapján ezt az összehangolást az általános iskolák felében (50,3%), míg a 8 évfolyamos gimnáziumok mindössze 18,2%-ában végezték el. Fenntartók szerint az önkormányzati iskolák bő felében, míg a többiek csupán 27,8%-ában rögzítették az előírtakat. A 8 évfolyamos gimnáziumok jelentős hányadában ez a dimenzió egyáltalán nem lelhető fel a pedagógiai programokban, vélhetően azért, mert az 5–6. évfolyam itt az első pedagógiai ciklus, s nem egy megkezdett kisiskoláskori fejlesztés kiterjesztése. A jogszabály alkalmazása azonban minden 5–6. évfolyamra kötelező. A nem szakrendszerű oktatás pedagógiai programokba építését az iskolák tehát nem megfelelő alapossággal végezték el (Palotás, 2010).

Minden iskolának csak egy pedagógiai programja van – függetlenül tehát attól, hogy egy vagy több közoktatási feladatot lát-e el, vagy hogy összesen hány feladatellátási helyen hány tagintézménye van.52 Ebből következően az intézményszervezeti átalakulások hatással vannak az iskolai dokumentumokra, így különösen a pedagógiai program tartalmára és érvényességére. Amelyik iskola megszűnik önálló intézmény lenni, s további munkáját tagintézményként vagy telephelyként végzi, annak korábbi pedagógiai programja is érvényét veszti. A tagiskolának, intézményegységnek vagy az anyaiskola pedagógiai programját kell alkalmaznia, vagy módosítania kell sajátját, illetve újat kell készítenie. Gyakorlati tapasztalatok alapján a korábban önálló pedagógiai programmal működő iskolák nem könnyen adják fel autonómiájukat, nehezen tudnak azonosulni az új, egységes pedagógiai programmal (Palotás, 2010).

Mint jeleztük, az intézményi minőségirányítási program tartalma 2006-ban kibővült a pedagógusok és a vezetők teljesítményértékelésének szempontjaival és rendjével, amit a közoktatási, valamint a közalkalmazotti törvény 2008. évi módosítása értelmében 2009-től ki kell terjeszteni a teljes alkalmazotti közösségre is. A fent idézett vizsgálat szerint az intézmények a dokumentumok módosítását elvégezték ugyan, a teljesítményértékelés gyakorlati bevezetése azonban a legtöbb helyen elmaradt vagy csak részleges volt.

3.5.3. A szervezeti keretek változásai

A közoktatási törvény lehetőséget biztosít a fenntartók számára intézményeik szervezeti kereteinek hatékony és gazdaságos kialakítására. A közoktatási feladatok ellátása nem igényli feltétlenül az önálló intézmény működtetését; összetettebb, rugalmasabb szervezet keretében, ún. többcélú intézmény szervezeti formában is megvalósítható.

A többcélú intézmény olyan közoktatási alakulat, amely több, különböző típusú intézmény feladatait látja el, s amelynek egységei nem önálló jogi személyek. Lehetnek összevont iskolák, közös igazgatású közoktatási intézmények, illetve általános művelődési központok (ÁMK) is, amelyek a közoktatási feladatok mellett kulturális, közművelődési és sportfeladatokat is ellátnak.

Érdemes megjegyezni, hogy nem minden tagintézménnyel rendelkező intézmény tekinthető többcélúnak. Ha például a településen működő két önálló általános iskolát összevonják, akkor egy intézmény jön létre, székhellyel és telephellyel/telephelyekkel (lásd még 3.4.1. alfejezetet). Nem többcélú az olyan általános iskola sem, amelynek a sajátos nevelési igényű gyerekek nevelésével-oktatásával foglalkozó egysége az intézmény önálló tagozataként működik. Ha viszont az általános iskolához hozzászervezik az óvodai feladatokat ellátó egységet, akkor többcélú közoktatási intézmény jön létre.

A több tagintézményből, egységből álló oktatási intézményeknek bonyolultabb a szervezeti és vezetési struktúrája, mint az önálló iskoláké. Amennyiben a tagintézmények különböző településen működnek, vagy ha számuk egy-egy településen több mint öt, akkor vezetője főigazgatóként, a tagintézmények, illetve intézményegységek vezetői pedig igazgatóként, óvodában óvodavezetőként látják el feladataikat. Főigazgatói státus jár akkor is, ha az oktatási-nevelési intézmény gyermek-, tanulószáma eléri az 1 500 főt.53 A főigazgató viseli az intézményirányítás közoktatási törvényben meghatározott felelősségét, a tagintézmény- és/vagy intézményegység-vezetők viszont önállóságot élveznek szervezetük szakmai irányításában. Az intézmény alapdokumentumai határozhatják meg a vezetői és egyéb szakmai feladatmegosztást, a több tagintézményben dolgozó pedagógusok munkacsoportjainak, munkaközösségeinek koordinációját.

A többcélú intézmények 2006 és 2010 között jelentek meg tömegesen. A jelenség elsősorban a korábban önálló községi iskolákat érintette, s itt jött létre a legtöbb tagintézmény és intézményegység, a folyamat azonban jellemző volt a kisváro­sok­ban is. A megyei jogú városok egy részében egy feladatot ellátó, de több városi fela­dat­ellátási hellyel (tagintézménnyel) rendelkező nagyméretű intézmények jöttek létre. Tapasztalatok szerint az ilyen nagyméretű intézmények létrejötte, például az intéz­mény­egység(ek), tagintézmény(ek), a vezetési struktúra és feladatmegosztás területén különböző feszültségforrások kialakulásához vezethet (Palotás, 2010).

3.6. A szolgáltató és támogató intézményrendszer

3.6.1. A pedagógiai szakmai szolgáltatásokat nyújtó szervezeteket érő kihívások

A pedagógiai szakmai szolgáltató intézményrendszer a kétezres években mindeddig megoldatlan problémákkal küzd, s ezek jelentősen befolyásolják mind a szolgáltatások iránti igényeket, mind a szolgáltatások minőségét. Az évtized során a közoktatási rendszerben, illetve az egyes feladatok ellátásában és finanszírozásában bekövetkezett változások a pedagógiai szakmai szolgáltatási területre az alábbiakban hatottak.

  • Folyamatos volt a kötelező önkormányzati feladatot ellátó, önkormányzati fenntartású intézményrendszer dezintegrációja, a kötelező szolgáltatási körbe egyre több megyében vontak be közoktatási megállapodás keretében nem önkormányzati fenntartású intézményeket, szervezeteket. A feladatok kiszervezése jellemzően nemcsak az önkormányzati intézmény felszámolásával, hanem a szolgáltatási tevékenység csökkenésével is együtt járt.
  • A megyei önkormányzatok által fenntartott, a közoktatási törvény által előírt kötelező feladatok ellátását biztosító szolgáltató intézmények mellett folyamatosan erősödött a nonprofit és a piacorientált szolgáltatók, valamint az e feladatokat vállaló nevelési-oktatási intézmények jelenléte, és bővült a tevékenységük.
  • Folyamatosan változtak a pedagógiai szakmai szolgáltatási feladatok ellátásához és/vagy igénybevételéhez kapcsolódó források és a finanszírozási szabályok. 2005-től nem állt rendelkezésre állami forrás általánosságban pedagógiai szakmai szolgáltatások igénybevételére sem a fenntartóknál, sem az intézményeknél, sem a szolgáltató szervezeteknél. Az utolsó e célra szolgáló pénz, az ún. továbbképzési normatíva összege évről évre csökkent, majd 2010-ben megszűnt (erről lásd a pedagógusokról szóló 8. fejezetet). Mivel ezzel a folyamattal párhuzamosan zajlott le a megyei szolgáltatói intézményhálózat összezsugorodása, az ország egyes területein még az ingyenesen igénybe vehető szolgáltatások köre is lényegesen csökkent. Pedagógiai szakmai szolgáltatásokhoz (ezen belül továbbképzéshez, mentoráláshoz és tanácsadáshoz) csak azok az intézmények juthattak hozzá, amelyek fenntartói rendelkeztek az ezek megvásárlásához szükséges forrásokkal – döntően a főváros és a megyei jogú városok –, vagy azok, amelyek fenntartói sikeresen pályáztak korábban a HEFOP 3.1.3 és 3.1.4, majd a TÁMOP 3.1.4 pályázato(ko)n. Mivel e forrásokat – a kiírási feltételekkel összhangban – többnyire inkább az egyébként is fejlődő, innovatív intézmények és fenntartóik kapták, feltételezhető, hogy azok az intézmények, amelyeknek erre a leginkább szükségük lett volna, kevésbé jutottak ezekhez a szolgáltatásokhoz.
  • Új szolgáltatások iránti igények jelentek meg, különösen az uniós fejlesztési források felhasználása, a HEFOP és a TÁMOP (különösen a 3.2.2 és a 3.1.4 konstrukciók) megvalósítása során. Az Educatio Nonprofit Kft. a pályázatok szakmai megvalósításhoz kialakított, ún. szolgáltatói kosárba gyűjtötte össze a kompetencia alapú programcsomagok alkalmazásához kifejlesztett módszertani és egyéb továbbképzéseket, a használatot támogató mentorálásokat, a bevezetést segítő folyamat-szaktanácsadást. A TÁMOP 3.1.4 program megvalósítása során a 2009–2010-es években tömeges igény keletkezett a szolgáltató kosárban szereplő – önkormányzati és piaci – továbbképzések és tanácsadások iránt.
  • A közoktatási törvényben meghatározott szakértői és szolgáltatói tevékenységek különválasztása az irányítók, az intézmények és pedagógusok számára sem egyértelmű; párhuzamosan több szakértői és tanácsadói névjegyzék jelenik meg. Az évtized végén ismét felmerült az állami fenntartású, megyei szintű – egyfelől szakmai ellenőrzéseket végző, másfelől pedagógiai szakmai szolgáltató – szervezet kialakításának gondolata.
  • Nem alakult ki a pedagógiai szakmai szolgáltatások minőségbiztosítása, sem az egyes szolgáltatások, sem a szolgáltató szervezetek vonatkozásában. E témakörben a továbbképzések minőségbiztosítása területén történtek jelentős lépések: az egyes továbbképzésekkel kapcsolatos résztvevői elégedettségi adatokat a szervezőknek fel kell tölteniük az Oktatási Hivatal honlapjára.
  • A megalakult többcélú kistérségi társulások is bekapcsolódtak a pedagógiai szakmai szolgáltatások megszervezésébe. A kistérségek nagyobb részében azonban változatlanul a kötelező szolgáltató feladatokat ellátó megyei szolgáltató szervezetek, valamint egyéb, piaci alapon működő szervezetek biztosítanak igény szerint ellátást.

A pedagógiai szakmai szolgáltatások tartalmára, továbbá az e feladatokat ellátó szervezetek működésére vonatkozó jogi szabályozás 2010-ben változott először 1998 óta. A miniszteri rendelet54 módosításával55 meghatározták az országos pedagógiai szakmai szolgáltatási területeket és azok tartalmát, ezek megszervezésére pedig az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézetet (OFI) jelölték ki.56 Az új szabályozás szerint országos pedagógiai szakmai szolgáltatásokat57 akkor kell megszervezni, ha egy szolgáltatás az önkormányzati szolgáltatások körében nem teljesíthető hatékonyan, és/vagy ha a szolgáltatás az ágazati irányítás feladatait segíti.58 E szolgáltatásfajták több eleme átfedésben van az önkormányzati területi szolgáltatási tevékenységcsoportokkal (hátrányos helyzetű tanulókat segítő szolgáltatások, mérési-értékelési tevékenység), a jogszabály azonban nem rendezi egyértelműen a kétféle szervezet közötti feladatmegosztást. Míg azt tartalmazza, hogy az OFI feladatainak végrehajtásában a fenntartóval kötött megállapodás alapján részt vesz a pedagógiai intézet, arra nem tér ki, hogy ez hogyan kapcsolódik a területi szolgáltatási feladat ellátásához, s hogyan hat rá.59 A pedagógiai szakmai szolgáltatási feladat ellátására – 2008-ban pályázati keretben – regionális OFI-pontokat, az intézet szervezetében pedig ezeket koordináló Oktatási Szolgáltatási Központot hoztak létre (lásd még a 3.6.4. alfejezetet).60

A KIRSTAT-adatbázis 2006 januárjában 126, 2009-ben 177 OKM-azonosítóval rendelkező, pedagógiai szakmai szolgáltatást (is) végző intézményt tartott nyilván; a növekedés aránya 40%-os. Hatvanegy olyan intézmény van, amely csak ezt a tevékenységet végzi, a többi más közoktatási feladatok (leggyakrabban óvodai és általános iskolai nevelés-oktatás) mellett (Székelyné, 2009). Az intézmények fenntartói köre továbbra is igen differenciált. A korábbi hétféle fenntartói kör (önkormányzat, gazdálkodó szervezet, alapítvány és egyesület, állami szervezet – például felsőoktatási intézmény –, egyház, intézményfenntartó társulás, egyéni vállalkozó) nyolcra növekedett: megjelentek a többcélú kistérségi társulások is. A legtöbb szervezetet (összesen 138-at) 2009-ben is az önkormányzati szektor tartja fenn. A (különféle) önkormányzati fenntartók aránya összességében nem változott, számuk azonban mindenhol növekedett: 2006 és 2009 között a fővárosi kerületekben 21-ről 23-ra, a megyei önkormányzatoknál 19-ről 25-re, a városokban 16-ról 18-ra, a fővárosban 12-ről 19-re, a megyei jogú városokban 9-ről 17-re, az önkormányzati társulásoknál 2-ről 14-re, a községi önkormányzatokban 2-ről 3-ra, a többcélú kistérségi társulások pedig 5 szakmai szolgáltató feladatot (is) ellátó intézményt működtetnek (Annási–Herpai, 2006; Székelyné, 2009). A nagyobb városok és az önkormányzati társulások intézményeinek növekedése összefüggésbe hozható egyes ÚMFT-pályázatok megvalósításával is.

Az ellátási kötelezettséggel nem rendelkező nem önkormányzati szolgáltató intézmények és vállalkozások elsősorban a továbbképzés, a mérés-értékelés, valamint a tárgyidőszakban a TÁMOP-pályázatok megvalósításához kapcsolódó mentorálás és tanácsadás területén bővítették tevékenységüket, kevésbé jelentek meg a hagyományos szolgáltatási területeken (szaktanácsadás, versenyszervezés stb.).

A pedagógiai szakmai szolgáltatások regionális megszervezésére az évtized közepén (Regionális Kistérségi Pedagógiai Szakmai Szolgáltatás, RKPSZ szakmai program), majd az évtized végén (lásd az OFI-ban kialakított szervezeti egységeket) is történt kísérlet. Az ÚMFT TÁMOP 3.2.2. pályázat eredményeként 2009-ben hét regionális projektszervezet jött létre. E pályázat folytatásának előkészítése a tárgyidőszakban megkezdődött, noha az új kormány megszüntette a regionális szintű államigazgatási egységeket (lásd a 3.1.1. alfejezetet).

A szélesebb – sőt, esetenként a szakmai – közvélemény nem tesz különbséget az ún. szakértői tevékenység és a szakmai szolgáltatás között; jellemzően az előbbit is a szolgáltatások körébe sorolja. Tartalmát tekintve hasonló a két tevékenységi kör, ugyanakkor a közoktatási törvény különbséget tesz közöttük. Eszerint az tekinthető szakértőnek, aki az előírt feltételek alapján szerepel az Országos szakértői névjegyzékben.61 A névjegyzékhez kötött szakértői feladatok mellett számos, szintén szakértői jellegű szakmai tevékenység van – ilyen a külső intézményértékelés, a pályázatok elkészítését támogató szolgáltatás, az önkormányzati tervek, dokumentumok elkészítésének segítése –, ahol különösen aktívak a nyereségérdekelt szolgáltató vállalkozások.62

3.6.2. Az önkormányzati pedagógiai szakmai szolgáltatások

A megyei önkormányzatok által fenntartott, területi elven működő szolgáltató intézmények működésének bizonytalansága, folyamatos szervezeti átalakítása jellemző volt már 20032006 között is, s ez folytatódott az évtized végéig. Míg 2005-ben 18 megyében (Pest megye kivételével) és a fővárosban működött a megyei, fővárosi önkormányzat által fenntartott szakmai szolgáltató intézmény, 2009-re csak 10 megyében és a fővárosban (Annási–Herpai, 2006; Székelyné, 2009). Közülük csak három tisztán pedagógiai szolgáltató profilú, a többi helyen különböző szakszolgálati feladatokat is végeznek, és három megyében közművelődési feladatokat is ellátnak (Székelyné, 2009).63

Az intézmények személyi feltételei az egész időszakban romló tendenciát mutatnak. Ennek egyik oka, hogy a fenntartók nem tudták biztosítani a jogszabályban előírt feltételeket64, amelyeknek 2001-ben még négy intézet felelt meg teljes egészében, 2005-ben azonban már egy sem; és 2009-ben is ugyanez a helyzet. A szakmai szolgáltatási normatíva megszűnése után a megyei közoktatási közalapítványok által megítélt támogatások segítették a szakmai szolgáltatások ellátását. Egy 2009-ben végzett vizsgálat szerint 12 megyében a 2007–2008-as időszakban összesen 74 millió forint támogatást nyújtottak az önkormányzati szolgáltatók számára, legtöbbször alapfeladataik ellátására. Ezek közül legtöbbet, 43 M Ft-ot tanulmányi versenyekre fordítottak; ez éppen arra volt elég, hogy nem szűnt meg a versenyrendszer (Székelyné, 2009).

Budapesten az egyes kerületekben az alapfokú nevelési-oktatási intézményeknek jellemzően a pedagógiai szolgáltató központok (PSZK), a középiskoláknak a fővárosi fenntartású Mérei Ferenc Fővárosi Pedagógiai és Pályaválasztási Tanácsadó Intézet biztosítja a szakmai szolgáltatásokat. A kerületi fenntartású PSZK-k általában más – szakszolgálati, közművelődési, közgyűjteményi, sőt szakképzési – feladatokat is végeznek. A Fővárosi Közoktatás-fejlesztési Közalapítvány is támogatja az egyes szolgáltatási feladatok ellátását, elsősorban a továbbképzésekhez lehet forrásokat nyerni tőle. A kerületi szolgáltatók szinte minden szolgáltatása ingyenes az intézmények számára, amelyek jelentős óraszámban igényelnek tanácsadási, továbbképzési tevékenységeket, több kerületben pedig kiterjedt mérési-értékelési tevékenység is folyik.

A finanszírozási bizonytalanság, illetve a szabályozók folyamatos változásai miatt a szolgáltató intézmények fenntartói egyre kevésbé tudják tervezni a feladatellátáshoz szükséges forrásokat és kapacitásokat, egyebek mellett ezért is döntenek úgy egyre többen, hogy saját intézmény fenntartása helyett közoktatási megállapodás keretében lássák el a közoktatási törvény által meghatározott kötelező feladataikat. 2009-ben két dunántúli megyében felsőoktatási intézménnyel, ötben gazdasági társaság által fenntartott közoktatási intézménnyel, két dél-alföldi megyében gazdasági társasággal kötöttek szerződést (Székelyné, 2009).

A kötelező pedagógiai szakmai szolgáltatások65 önkormányzati ellátásában is jelentős hangsúly-eltolódások következtek be. A megyei szaktanácsadói névjegyzékben szereplők száma 2001-hez képest 2004-re 17%-kal, majd 2008-ra további 50%-kal csökkent. Nógrád megye (2 fő) kivételével gyakorlatilag már nincsenek állandó megbízással rendelkező szaktanácsadók; a hagyományos értelemben vett szaktanácsadás országszerte eseti megbízású szaktanácsadókkal, feladatfinanszírozással működik (lásd Függelék 3.11. táblázat). Változtak a szaktanácsadásra vonatkozó igények is. Tizenkét, e témájú vizsgálatban részt vevő megyéből hét a hagyományos, ezen belül a szaktárgyi tanácsadás iránti kereslet csökkenéséről számolt be, négy (Borsod-Abaúj-Zemplén, Heves, Nógrád és Zala) viszont növekedést érzékelt ezen a területen (Székelyné, 2009). A szaktanácsadói névjegyzékekben 2008-ban 21 szakterületen szerepeltek szaktanácsadók (2004-ben még 43 volt), közülük legnagyobb arányban (35%) a szaktárgyi szaktanácsadók találhatók, tőlük lényegesen kevesebben az óvodai és az általános iskola kezdő szakaszához kapcsolódók (9-9%). Az intézmények számára ingyenes szaktanácsadói szolgáltatást a vizsgált megyékben a 2007–08. évi adatok szerint eltérő mértékben használják ki. Van olyan megye, ahol mindössze évi 17 órát vettek igénybe, és van olyan is, ahol évi 480 órát. Az adatok szerint az évtized végére a szaktanácsadás területén távolodni látszik egymástól az intézményi kereslet és a szakemberkínálat (Székelyné, 2009).

A pedagógiai értékelés továbbra is az egyik olyan szolgáltatási terület, amelyet az intézetek döntő többségében önálló munkakörben dolgozó, speciálisan képzett munkatársak látnak el. Figyelemre méltó, hogy a megyei szolgáltatók körében e területen az évtized során mindvégig folyamatos a fejlesztési együttműködés. 2007/08-ban négy megyében növekedtek, ötben változatlanok maradtak, háromban csökkentek a mérés-értékelés iránti igények a korábbiakhoz képest. Valamennyi megye biztosított ingyenes szolgáltatást, 2007/08-ban összesen 803 órát vettek igénybe az oktatási intézmények. A megyei szolgáltatók által ekkor végzett mérések száma (431) a felére csökkent a 2003/04-ben végzettekhez (877) képest (lásd Függelék 3.12. táblázat).

Az önkormányzati szolgáltatóktól megrendelt továbbképzések mind számukat, mind a résztvevőket tekintve a 2007/08-as tanévben valamennyi vizsgált megyében jelentősen növekedett, annak ellenére, hogy ezen a területen a nem önkormányzati szolgáltatók és a felsőoktatási intézmények is igen aktívak. Az akkreditált továbbképzési programok és az ezeken részt vevők aránya 2007/08-ban a 2003/04-es tanévinek két és félszeresére nőtt. A korábbi csökkenés alapvetően a kisebb továbbképzési normatívával, a növekedés pedig az európai uniós források megjelenésével van összefüggésben (lásd Függelék 3.13. táblázat). A legtöbb tanfolyam azokban a megyékben indult, amelyeknek az NFT HEFOP 3.1.3. pályázaton nyertes intézményei voltak. A rövidebb idejű, 10–20 órás továbbképzések iránti érdeklődés 2004-hez képest viszont a felére csökkent, feltehetően amiatt, hogy ekkor a továbbképzési normatívát csak akkreditált képzésekre lehetett fordítani; és ez a HEFOP-pályázaton elnyert támogatásra is érvényes volt. A szolgáltatók által szervezett, szakvizsgát adó továbbképzések aránya 2004 és 2008 között szintén radikálisan, egyharmadára csökkent. E mögött az áll, hogy szakvizsgás képzésről tanúsítványt (oklevelet) csak a felsőoktatási intézmények adhatnak ki. Míg az évtized első felében népszerűek voltak az egynapos programok, az ún. szakmai napok is, addig 2008-ban országosan majdnem feleannyi ilyen rendezvényre került sor, hasonlóan csökkenő részvétellel. A kifejezetten a tantárgyi munkához kötött képzések iránt változatlanul elenyésző az érdeklődés, inkább az átfogó, komplexebb programok népszerűek a pedagógusok körében. A 2009/10-es tanévben a TÁMOP különböző pályázatai, különösen az 1700 feladatellátási helyet érintő 3.1.4-es pályázata hatalmas mennyiségű tanfolyam megszervezését eredményezte mind az önkormányzati, mind más szolgáltatói körökben, amelyek tartalma – a HEFOP-pályázatokban szervezett továbbképzésekhez hasonlóan – a módszertani megújítást, valamint a kompetencia alapú programcsomagok alkalmazását támogatta (Annási-Herpai, 2006; Székelyné, 2009).

Az önkormányzati szolgáltató intézmények kutatási-fejlesztési tevékenységet is végeznek; erről lásd a 3.6.4. alfejezetet.

3.6.3. A nem állami, nem önkormányzati szolgáltatók

Az Oktatási Minisztérium nyilvántartásában 2006-ban 38 OM-azonosítóval rendelkező, nem önkormányzati fenntartású pedagógiai-szakmai szolgáltatást végző közoktatási intézmény volt, ezek száma 2009-re 50-re nőtt. A látványos emelkedés már 1997 óta folyamatosan tart (akkor még csak 14 ilyen intézmény működött). A háttérben egyfelől a közoktatás szabályozási környezetének azon változásai állnak, amelyek érintették a szakmai szolgáltatások működési feltételeit, másfelől az európai uniós pályázatokhoz kapcsolódó bővülő szolgáltatási igények.

A nem állami szektor szolgáltatóinak alapítói körébe egyházi jogi személyek gazdasági társaságok, alapítványok, közhasznú társaságok, egyéni vállalkozók és egyesületek tartoznak. Az egyházak és a közhasznú társaságok fenntartásában működő, OM-azonosítóval rendelkező intézmények száma nem nőtt, de az állami felsőoktatási intézmények, alapítványok, egyéni vállalkozók, egyesületek által fenntartottaké igen.

A nem állami, nem önkormányzati szakmai szolgáltató intézmény közül 19 másfajta nevelési-oktatási feladatot is ellát, 31 intézmény alapító okiratában viszont csak a pedagógiai szolgáltatás szerepel. Az oktatási tárca adatai alapján 2008-ban valamennyi nagy hazai keresztény egyház tartott fent pedagógiai szakmai szolgáltatást nyújtó intézetet (Evangélikus Pedagógiai Központ, Pedagógiai Intézet; Katolikus Pedagógiai Szervezési és Továbbképzési Intézet; Magyarországi Református Egyház Pedagógiai Intézete). Tevékenységük nagy hangsúlyt helyez az adott egyház keretében folyó nevelés-oktatás pedagógiai hagyományainak gondozására, feldolgozására, megismertetésére. A közoktatási törvényben foglalt pedagógiai-szakmai szolgáltató feladatok többségét ellátják, foglalkoznak tantervek, tankönyvek, segédanyagok, szakvélemények, állásfoglalások készítésével, időszaki kiadványok megjelentetésével, felnőtt- és egyéb oktatás megszervezésével, érdekvédelemmel összefüggő feladatokkal, és együttműködnek külföldi közoktatási szervezetekkel (Annási-Herpai, 2006; Székelyné, 2009).

A gazdasági szervezetek által fenntartott szakmai szolgáltató intézmények az említett vizsgálat alapján jellemzően alacsony alkalmazotti létszámmal (5–15 főállású alkalmazott) látják el feladataikat úgy, hogy ennél több (13–60 fő) külső szakértőt, tanácsadót foglalkoztatnak megbízásos vagy vállalkozói jogviszonyban. Az intézmények viszonylag magas, vezetőik becslése szerint a 2008-as évben 50–100 M Ft közötti árbevételt értek el. E szervezetek megítélése szerint a 2007–08-as években jelentősen csökkentek a közvetlen állami, nőttek viszont az önkormányzati és az állami szervek közbeszerzés útján történő megbízásaik. Az európai uniós pályázatokhoz kapcsolódó képzések, mentorálások iránti igényeket a magáncégek is érzékelték, így portfóliójukban a szakmai elemzések, a pedagógiai értékelés, ezen belül a kompetenciamérésekhez kapcsolódó szolgáltatások, valamint az igazgatási szolgáltatások is megjelennek (Székelyné, 2009).

3.6.4. Oktatáskutatás és -fejlesztés, innováció, tudásmenedzsment

Az oktatás irányításában közvetett, ugyanakkor kiemelt szerepe van az oktatásügyi kutatás-fejlesztés-innováció (K+F+I) szervezetrendszerének és működésének. A neveléstudományi kutatások anyagi, intézményi feltételeinek biztosítása az oktatásért felelős miniszter feladata.66 Az oktatáskutatás, fejlesztés és innováció az elmúlt évtizedben nem képezte igazán diskurzus tárgyát a tárcánál, ez a terület nem szerves része az oktatáspolitikai döntéshozatalnak, az állami irányítás ilyen jellegű tevékenysége esetleges (Halász, 2002). Az oktatáskutatás, a neveléstudományok intézményrendszere is szűk. Nincs ezen a területen sem akadémikus, sem akadémiai kutatócsoport. Az egyetemeken belül is gyakran szorul háttérbe ez a tudományág, a háttérintézmények esetében pedig más, főképp szolgáltató funkciók nyomják el a kutató-fejlesztő tevékenységet (Lannert, 2009).

Az OFI egy TÁMOP projekt keretében 2009–2010-ben vizsgálta egy nemzeti oktatási innovációs rendszer kialakításának lehetőségét.67 E munka egyik kiindulópontja az a nemzetközi tapasztalat volt, hogy azon országok, amelyek létrehozzák és működtetik az oktatást támogató kutatások, fejlesztések és innovációk fejlett rendszerét, jóval eredményesebbé tudják tenni oktatási rendszerük működését, mint azok, amelyeknek nincs stratégiájuk ezen a területen (Javaslat …, 2011).

A hazai oktatáskutatás és -fejlesztés helyzetének vizsgálatát jelentősen nehezíti az – az egyébként nem csak magyar specialitás –, hogy az oktatási ágazatra vonatkozó K+F+I tevékenységről kevés az információ, a meglévő elemek nem alkotnak átlátható egészet, s hogy nincs az oktatáskutatásra és fejlesztésre vonatkozó egységes adatbázis. A tudásról való tudás azért fontos, mert segítheti az oktatási rendszer teljesítményét befolyásoló főbb információk, tudásterületek, kapcsolódások azonosítását, állapotuk felmérését és kezelésük módját. Az idézett TÁMOP-projekt keretében egy első kísérlet történt egy ilyen tudástérkép létrehozására az oktatás területén (Az oktatás …, 2011).

Nehéz átlátni azt is, mennyit fordítunk oktatáskutatásra, mivel a KSH együtt kezeli a nevelés- és a sporttudományt, a más társtudományokban folyó, oktatásra irányuló kutatások viszont nem kerülnek be a látótérbe. A kutatási-fejlesztési ráfordítások GDP-hez viszonyított, nemzetközi összehasonlításban alacsony aránya évtizedek óta jellemző, bár ez az arány a közép-kelet-európai régióban nem tartozik a kirívóak közé. Hosszabb stagnálás, sőt csökkenés után, a gazdasági recesszió ellenére 2009-ben – a KSH-adatok szerint – a K+F ráfordítások aránya nemzetgazdasági szinten elérte az 1,15%-ot.68

A hazai oktatási kutatási-fejlesztési rendszerre az európai uniós csatlakozás óta jelentősen rányomta a bélyegét a strukturális alapokra támaszkodó fejlesztéspolitika. Ez hat a finanszírozásra is: a fejlesztési források minél nagyobb arányú felhasználásának szándéka és a hazai társfinanszírozás kényszere miatt az oktatási K+F+I rendszer ettől független finanszírozására nem marad költségvetési forrás (Lannert, 2009; lásd még az oktatás finanszírozásáról szóló fejezet 4.3.4. alfejezetét).

Nehezíti a hazai oktatásügyi K+F helyzetét, hogy az ehhez szükséges humán erőforrás nem elegendő mennyiségben és nem mindig megfelelő minőségben áll rendelkezésre (Schuller, 2010). Nincs elegendő szakértő és felkészült pedagóguskutató, nincsen elég innovatív pedagógus, és a kutatás-fejlesztés terepén otthonosan mozgó szakpolitikus sem. Az oktatáskutatók és fejlesztők egy részét idegennyelv-tudásbeli, valamint a korszerű módszertani repertoárbeli hiányosságaik akadályozzák abban, hogy sok szálon be tudjanak kapcsolódni a nemzetközi erőtérbe (Lannert, 2009).

A kutatás és fejlesztés eredményei csak jól működő tudásmenedzsment segítségével érhetők el a felhasználók számára. Ez a tudás létrehozásának, megosztásának és hasznosításának olyan módszereit jelenti, amelyek lehetővé teszik a keletkező tudás széles körű elérhetőségét. A hatékony tudásmenedzsment és -transzfer olyan közvetítő szolgáltatás, mely a lehető legközvetlenebb kapcsolatot teremti meg a kutatást-fejlesztést végzők és a felhasználók között. Magyarországon hiányoznak a másutt már működő, a létrejött tudásokat hatékonyan közvetítő funkciót ellátó ügynökségek (brokerage agencies). A hazai oktatásügy csoportjainak tudástermelése jelenleg nagyrészt izolált egymástól, az egyes csoportok közötti tudásmegosztás nem működik megfelelően. Az oktatáspolitika alakítói, a kutatók, a felsőoktatás oktatói és a gyakorló pedagógusok tudásrendszerei egymástól elszigetelten fejlődnek, és kevéssé osztódnak meg (Javaslat…, 2011).

Az oktatási K+F+I tevékenységek produktumait ugyan sok fórum közli, de nagyok a minőségi és felhasználhatósági különbségek (Lannert, 2009). Másrészt jelentőse csökkent a tudás közvetítésében Magyarországon hagyományosan kiemelt szerepű, a közoktatási nyilvánosság és a szakmai viták fontos terepét alkotó konferenciák száma, amelyek az 1990-es években és az új évezred első felében országos és térségi szinten gyakoriak és népszerűek voltak (Jelentés…, 2006, 2.6.4. alfejezet). Ennek egyik oka lehet, hogy megszűnt a pedagógusok konferencia-részvételének lehetősége az állam által biztosított, viszonylag jelentős összegű továbbképzési normatívából. A megmaradt, kevés kivétel egyikét jelentő Országos Neveléstudományi Konferencia 2009-es megszervezésére nem a korábbi helyszínen, a Magyar Tudományos Akadémián, s a korábbinál kisebb szervezési háttérrel került sor.

A tudásmegosztásban a neveléstudományi szaksajtó négy meghatározó folyóirata: az Educatio, az Iskolakultúra, a Magyar Pedagógia és az Új Pedagógiai Szemle vesz részt, és mindegyikük rendelkezik valami sajátos arcéllel. Problémát jelent azonban, hogy a lapok finanszírozása nem megoldott, fennmaradásukat lényegében pályázati pénzekből próbálják biztosítani, de folyamatosan fenyegeti őket a megszűnés veszélye (Lannert, 2009).

A hazai és uniós forrásokból megvalósuló kutatások, fejlesztések értékelése gyakran egyáltalán nem történik meg, vagy az értékelés nem jelent hatékony visszacsatolást (Schuller, 2010). Bár az innovációs törvény69 és külön rendelet is rendelkezik a közfinanszírozással támogatott K+F és technológiai innovációs programok értékelésének szükségességéről, nyilvánosságra hozataláról, valamint tartalmi követelményeiről, komoly, módszertanilag is megalapozott értékelések általában nem állnak rendelkezésre (Lannert, 2009). Összességében továbbra is érvényes az a 2006-ban tett megállapítás, hogy nincs egységes álláspont a szakmában az oktatáskutatás minőségbiztosításáról (Jelentés…, 2006, 2.6.4. alfejezet).

Az alkalmazott oktatásügyi kutatások terén korábban rendelkezésre álló állami források (KOMA, majd OKA, PSZM) az évtized végére elapadtak, a Szakképzési Alap maradt az egyetlen, amely K+F tevékenységet is támogat. Így a 2000-es évek első tizedének végén az EU strukturális alapok és az Országos Tudományos Kutatási Alapprogram (OTKA) adják az oktatáskutatás fő forrásait. Az előbbiből finanszírozott programokban azonban az oktatáskutatásra szánt összegek elaprózottak, nem nyomon követhetőek, mivel a nagy fejlesztési projektekben nincsenek külön nevesítve; ezeket az összegeket kimondottan fejlesztésre és nem kutatásra szánták. A kutató-fejlesztő háttérintézmények programjainak finanszírozása ugyanakkor döntően az uniós fejlesztési forrásokból történik. Az ezek felhasználáshoz kapcsolódó szabályrendszer, különösen az utófinanszírozás forráshiányt okoz, a közpénzek transzparens elköltése jegyében bevezetett közbeszerzési eljárás pedig jelentős mértékben nehezíti a kitűzött célok elérését, a szakmai feladatokat ténylegesen elvégezni képes személyek és szervezetek kiválasztását (Lannert, 2009).

Az OTKA révén alapkutatáshoz, nemzetközi együttműködéshez, kutatási infrastruktúra fejlesztéséhez, valamint fiatal kutatók ösztöndíj jellegű támogatásához lehet forrásokhoz jutni. Az OTKA az élet-, a természet- és mérnöki, valamint a társadalomtudományok területén kutatókat nagyjából 40-40-20%-os megoszlásban támogatja. Az OTKA fő kedvezményezettjei 60-65% körüli részesedéssel az egyetemek, míg az MTA intézeteinek támogatása 25-30% (Lannert, 2009). Az OTKA stratégiájában is elsősorban a finanszírozás instabilitása, illetve a források csökkenése tekinthető veszélynek, ezért szorgalmazzák az érdekeltek a Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatallal (NKTH) való együttműködést (Az OTKA stratégája…, 2007).

A kutatóegyetemi státus 2010-es létrehozása és ehhez pénzügyi támogatások hozzárendelése – amennyiben megmarad – javíthat a helyzeten, de arra nincs garancia, hogy a támogatást elnyerő egyetemek az oktatáskutatást is olyan belső prioritásnak tekintsék, amelyre az elnyert forrásokból jelentősebb arányt fordítsanak (Javaslat…, 2011).

A hazai oktatáskutatás és -fejlesztés évtizedek óta egy megfelelő szervezeti háttér hiányával és strukturális problémákkal küzd. Az ún. háttérintézmények szervezeti és finanszírozási instabilitása, az évtized során gyakori átszervezése (lásd a 3.2.2. alfejezetet) sem kedvezett az ágazati K+F+I rendszer eredményes működésének. A kutatás-fejlesztés és az innovációs tevékenység döntően az e célra létrejött háttérintézményekben és egyetemi tanszékeken folyik, amit kisebb, kutatással is foglalkozó szervezetek (így pedagógiai szolgáltató intézmények) egészítenek ki. A neveléstudományi kutatások képviselete az MTA Pedagógiai Bizottságának feladata, de e bizottság nem lát el koordinálási feladatokat.

Az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet 2009-ben az Országos Közoktatási Intézet, a Professzorok Háza és az Országos Pedagógiai Könyvtár és Múzeum jogutód intézményeként, kormányhatározat70 alapján jött létre. Alaptevékenységi körébe a köz- és felsőoktatás-kutatás, fejlesztés, a közoktatásban országos pedagógiai szakmai szolgáltatások, valamint könyvtári és múzeumi feladatok ellátása egyaránt beletartozik. A közoktatási törvényben a miniszter közoktatási-fejlesztési feladatai közül az intézet gondoskodik egyes minőségfejlesztéssel kapcsolatos feladatok71 ellátásáról, valamint a nemzeti, etnikai kisebbségi oktatást segítő pedagógiai-szakmai szolgáltatásról.72 Ugyancsak alapfeladatai közé tartozik az országos mérési, értékelési feladatok közül az érettségi vizsga követelményrendszerének fejlesztése.73 Alapító okirata szerint az oktatási miniszter hatáskörébe tartozó szakképesítések körében szakmai vizsga szervezésére feljogosított intézmény.74 Fontos szerepe van az EU-forrásból származó fejlesztések megvalósításában; a közoktatás területén a TÁMOP 3.1.1 21. századi közoktatás – fejlesztés, koordináció kiemelt projektben – a fő kedvezményezett az Educatio Kft. mellett – kilenc, ún. szakmai pillérből hármat valósít meg. Feladatai közé tartozik az egyik jogelőd intézmény (Országos Közoktatási Intézet) által 1995-ben megkezdett Jelentés a magyar közoktatásról című könyvsorozat elkészítése és kiadása. Az intézet szervezeti keretében működik az Országos Pedagógiai Könyvtár és Múzeum (OPKM), amely országos feladatkörű, nyilvános, tudományos szakkönyvtárként a teljesség igényével gyűjti a magyar oktatáspolitikai, neveléstudományi, nevelés- és ifjúságszociológiai dokumentumokat, s válogatva a fenti szakterületek külföldi irodalmát.75 Állománya mintegy 500 ezer kötet könyvből, folyóiratból és nem hagyományos dokumentumból áll; a múzeumban kiállításokon elevenedik meg a magyar pedagógia múltja.

A 2007-ben létrehozott Nemzeti Felnőttképzési és Szakképzési Intézet (NSZFI) több korábbi országos intézmény, közöttük a Nemzeti Szakképzési Intézet és az Országos Felnőttképzési Intézet jogutódja. Az NSZFI működteti a Felnőttképzési Akkreditáló Testületet (FAT), a Szakképzési Tankönyv és Taneszköz Tanácsot és az OKJ Bizottság titkárságát, a Magyar Nemzeti Observatory Irodát, a Nemzeti Referenciapontot és a Nemzeti Szakképzési és Felnőttképzési Tanácsot.76

A 2005-ben létrejött Oktatásért Közalapítvány (OKA)77 az oktatási miniszter országos közoktatás-fejlesztési feladatainak78 ellátásához járul hozzá pályázatok kiírásával és gondozásával. Az elmúlt öt évben folyamatosan növekvő forrásból nyújtott támogatást többek között a pedagógiai innovációra, a tanulásból leszakadt gyerekek felzárkóztatására, a kollégiumban folyó tehetséggondozásra, a kollégiumi eszközpark fejlesztésére, a szakképzésben részt vevő oktatási intézmények projektjeire, a művészeti iskolák eszközfejlesztésére, oktatáshoz kapcsolatos kutatásokra.79

A fejlesztés-koordinációban kiemelt szerepű, de több területen a kutatáshoz is kapcsolódik az Educatio Társadalmi Szolgáltató Nonprofit Kft. Széles tevékenységi körének középpontjában a köz- és a felsőoktatás tartalmi, módszertani és nyilvántartási fejlesztéseivel kapcsolatos szolgáltatások kialakítása, fejlesztési programok lebonyolítása, a közoktatás megújulását célzó fejlesztések szakmai koordinációja áll. Ehhez kapcsolódóan információs, informatikai, adatbanki és tájékoztató tevékenységeket szervez, logisztikai és informatikai fejlesztések előkészítését, megtervezését és megvalósítását végzi, illetve ezekhez kapcsolódó szolgáltatásokat lát el. Közoktatási feladatai között szerepel az oktatásért felelős miniszter közoktatás-fejlesztési tevékenységének támogatása, a digitális pedagógia, a digitális taneszközök fejlesztése és akkreditációja, valamint a www.sulinet.hu és a http://sdt.sulinet.hu portál tartalmi fejlesztése (a szakképzés témakörére is kiterjedően), szakmai támogatása (Palotás, 2011).80

Az állam által irányított tudásmenedzsmentben kiemelt szerepe van a Tempus Közalapítványnak, amely nemzeti és nemzetközi oktatási-képzési pályázati programokat kezel, különböző képzéseket nyújt az EU-támogatások felhasználása témakörében, illetve tudásközpont szerepet tölt be. 2007-től az Európai Unió oktatást támogató programjai megújult formában, integrált módon folytatódnak az Egész életen át tartó tanulás program keretei között. Ennek nyomán a közalapítvány koordinációs tevékenysége is átalakult, egyben munkája az átfogó célnak megfelelően koncentráltabbá, hatékonyabbá vált, a számos területen csökkenő finanszírozás ellenére. A Tempus Közalapítvány Tudásközpontja81 közzéteszi a tevékenysége során szerzett szakmai tapasztalatokat, információkat az oktatási és képzési trendekről, reformokról, a közösségi programok hatásairól, a nemzetközi mobilitásról és az uniós támogatások felhasználásáról, segítve a megszerzett tudás menedzselését, hozzáférhetőségét.

Az önkormányzati szolgáltató szervezetek részvétele a hazai és nemzetközi pályázatokon, fejlesztési projektekben már az évtized első felében jellemző volt, s akkor új jelenségként egyes intézetek összefogva, konzorciális formában is valósítottak meg projekteket. Az évtized közepétől az NFT, majd az ÚMFT nyújtott lehetőséget számukra a fejlesztési programokba való bekapcsolódásra. Az uniós pályázatok mellett egy vizsgálat szerint 2008-ban 12 önkormányzati szakmai szolgáltató intézmény további 17 országos, egy regionális és 21 megyei pályázaton szerepelt sikeresen. Kutatási tevékenységet 2007–08 között e szolgáltató szervezetek közül négy folytatott.82 A vizsgált időszak teljes időtartama alatt a szolgáltató szervezetek többsége jelentős időt és energiát fordított a kompetencia alapú oktatás elterjesztésére (Székelyné, 2009).

3.7. Civil társadalom, partnerség, konzultáció

A közoktatásban érdekelt partnerek közötti konzultáció, az érdekképviseletre és -érvényesítésre képes munkavállalói, szakmai és civilszervezetek fő funkciója, hogy a döntéshozók felé közvetítsék a különféle társadalmi elvárásokat, központi, területi és helyi szinten egyaránt visszajelzést és szempontokat nyújtsanak az irányítás számára. Annak, hogy a különböző szempontokat, érdekeket kifejező szakmai és civilszervezetek létrejöjjenek és hallassák hangjukat, az egyik peremfeltétele a társadalmi érdeklődés az oktatás ügyei iránt, a másik pedig az, hogy mindhárom szinten alakuljanak ki és működjenek konzultációs és érdekegyeztető fórumok, szervezetek.

A közoktatásban elsősorban központi, állami szinten kiterjedt az ilyen fórumok rendszere. A közoktatásban érdekelt országos hatáskörű tevékenységet végző szakmai és civilszervezetek az oktatásért felelős minisztériumnál bejelentkezve részben konzultatív jogokra tesznek szert, részben pedig részt vehetnek bizonyos konzultatív testületek összetételének meghatározásában. Az Oktatási Minisztérium hivatalos listáján 2002 februárjában 172, 2006 márciusában viszont már 202 olyan szervezet szerepelt, amely a közoktatás területén kérte regisztrációját. Ez a növekedési tendencia az évtized második felében nem folytatódott, sőt: 2010 decemberében a NEFMI 176 érdekelt szervezetet tartott nyilván. E szervezetek tagjai a szülők, a diákok, az egyes szakmai vagy tudományos területek művelői, meghatározott iskolatípusokban vagy oktatási fokozatokon tanítók, egy-egy tantárgy, műveltségi terület oktatói, egyházak, speciális igényű gyermekek tanítói vagy gondozói, esetenként települések vagy térségek lakóinak képviselői. Míg 2006-ban a szervezetek közül 20 képviselte a diákokat és 15 a szülőket, addig 2010-ben a diákszervezetek száma 16-ra, a szülői szervezeteké pedig 10-re csökkent. A tagok nagyobb része tehát a közoktatásban dolgozók vagy abban közreműködők (vezetők, pedagógusok, kutatók, irányítók), továbbá különböző intézménytípusok által alkotott szervezetek közül kerül ki. Az országos hatáskörű szakmai szervezetek háromnegyede Budapesten működik, vagy itt van a székhelye, ami azt mutatja, hogy vidéken kevésbé tudnak megerősödni olyan szakmai szervezetek, amelyek saját területükön országos képviseletet is be tudnának tölteni.83

A szakmai és civilszervezetek működését az oktatásért felelős tárca pályázati alappal támogatja. A pályázaton csak a minisztériumban nyilvántartott országos szervezetek indulhatnak az alaptevékenységüket segítő szakmai programmal. 2009-ben 67 szervezet nyert összesen 22 M Ft működési támogatást. Hozzá kell tenni, hogy 2007-től a szakmai szervezeteknek minden évben újra regisztráltatniuk kell magukat, s talán ez is hozzájárult ahhoz, hogy a nyertes pályázók száma azóta évről évre csökken.

Az Országos Köznevelés Tanács84 (OKNT) minden jelentős, az oktatás tartalmával és minőségével kapcsolatos kérdésben véleményezési, tantervi kérdésekben pedig egyetértési joggal rendelkezik. Keretei között több jelentősebb szakmai döntés-előkészítő és véleményező bizottság működik.85 Tagjai a pedagógiai szakmai szervezetek, a tanárképző intézmények, az MTA, a munkaadói és a gazdasági szövetségek és az oktatási miniszter képviselői. Az OKNTOrszágos Érettségi Vizsgabizottságának feladata az érettségi vizsga követelményeinek meghatározásával kapcsolatos előkészítő feladatok ellátása. Az Országos Pedagógus-képzési és Továbbképzési Bizottság (OPTB) feladata, hogy véleményezze és értékelje a továbbképzési rendszer működését, szükség esetén javaslatot tegyen az ezt szabályozó kormányrendelet módosítására. A Kerettantervi Bizottság tesz javaslatot az OKNT-nek a kerettantervek, oktatási programok, pedagógiai rendszerek kiadására, kihirdetésére, jóváhagyására vagy elutasítására. Három tagját az OKNT delegálja, egyet-egyet az oktatási, valamint a szociális és munkaügyi miniszter86, az MTA és a Közoktatás-politikai Tanács (KT). A Tankönyv és Taneszköz Bizottság valamennyi tankönyvvel és taneszközzel összefüggő kérdésben véleményező, javaslattevő jogkörrel rendelkezik. A Digitális Taneszköz Bizottság a digitális tananyagokkal, taneszközökkel kapcsolatos jogszabályok esetében, valamint a digitális tananyagok, taneszközök minősítésével, jóváhagyásával kapcsolatos kérdésekben tanácsadó, javaslattevő, döntés-előkészítő szakmai testület (lásd még a tanítás-tanulás tartalmáról szóló 6. fejezetet). Az OKNT Szakképzési Bizottsága a közoktatás és a szakképzés közötti együttműködés kialakítását tekinti feladatának, azzal a céllal, hogy az iskolarendszerű szakképzés egyre jobban megfeleljen a gazdasági elvárásoknak.

A Közoktatás-politikai Tanács87 (KT) az oktatásért felelős miniszter közoktatás-politikai döntés-előkészítő, véleményező és javaslattevő testülete. A közoktatás-politika valamennyi területével foglalkozik, kivéve a közalkalmazotti jogviszony és bérezés kérdéseit. A KT-ban a közoktatásban érdekelt valamennyi jelentősebb, országos szintű szakmai, társadalmi és kormányzati partner képviseletet kap: a pedagógusok szakmai szervezetei, a pedagógus szakszervezetek, a szülői és a diákszervezetek, a helyi önkormányzatok, a kisebbségi önkormányzatok, a nem állami, nem önkormányzati iskolafenntartók, az oktatásban érdekelt szaktárcák és országos hatáskörű szervek.

A Közoktatási Értékelési Tanács az oktatásért felelős miniszter országos értékelési feladatainak ellátását segítő tudományos tanácsadó testülete.88 Javaslatot tesz a miniszter részére a közoktatás mérési, értékelési rendszere fejlesztési irányai kialakítására, így különösen az országos mérés, értékelés tartalmi keretének meghatározására, a képességszintek meghatározásának tudományos megalapozására, a nemzetközi tanulói teljesítményvizsgálatokban történő magyar részvételre. A tanács elnökét és öt tagját az oktatási tárca vezetője kéri fel olyan szakemberekből válogatva, akik a pedagógiai értékelés, a méréselmélet, az adatfelvétel és -elemzés, a tartalmi keretek kialakítása és az értékelési programok lebonyolítása terén tudományos, kutatói, fejlesztői, oktatói és alkalmazói tapasztalatokkal, hazai és nemzetközi elismertséggel rendelkeznek. A bizottságba az OKNT, a Közoktatás-politikai Tanács és az Országos Kisebbségi Bizottság delegálhat még egy-egy tagot.

A nemzeti, etnikai kisebbségeket érintő kérdésekben az országos kisebbségi önkormányzatok delegáltjaiból létrehozott Országos Kisebbségi Bizottság89 egyetértési joggal rendelkezik a tartalmi szabályozás valamennyi központi eszközének kiadása tekintetében. Az Országos Diákjogi Tanács90 a tanulói jogokkal kapcsolatos döntések előkészítése során tehet javaslatokat. E testület kilenc tagjából hármat a miniszter, hármat-hármat a 6–14, valamint a 15–18 éves tanulók országos diákszervezetei delegálnak. A miniszter szülői jogokkal összefüggő döntései előkészítésében az Országos Szülői Érdek-képviseleti Tanács91 (OSZÉT) működik közre. Ez is kilenc tagú, amelyből hármat az oktatási miniszter, hatot az országos szülői szervezetek delegálnak.

A Közszolgálati Érdekegyeztető Tanács az Országos Érdekegyeztető Tanács (OÉT) keretein belül működik, hatóköre a közszféra egészére kiterjed. A valamennyi közalkalmazottat, köztisztviselőt és rendvédelemben foglalkoztatottat képviselő szakszervezet e keretben tárgyal a munka világát, különösen a közalkalmazotti jogviszonyt és bérezést érintő kérdésekről. E testületen belül, kizárólag a közalkalmazottak ügyeiről egyeztet a Közalkalmazottak Országos Munkaügyi Tanácsa (KOMT). A közoktatás területére szakosodott érdekegyeztetési fórum a Közoktatási Érdekegyeztető Tanács (KÖÉT).

A szakképzés területén a Szakképzési és Felnőttképzési Tanács92 a szakképzésért és felnőttképzésért felelős miniszter felnőtt- és szakképzéssel kapcsolatos feladatainak ellátását segítő, szakmai döntés-előkészítő, véleményező és javaslattevő, döntéshozó országos testület. Kiemelt fontosságú az országos beiskolázással indítható szakképesítések köréről és a szakképesítés megszerzésére felkészítő intézményekről való döntéseket előkészítő szerepe.

A szakképzésben a regionális fejlesztési és képzési bizottságok (RFKB) a munkáltatói és a társadalmi oldalt is magukban foglaló, fontos döntési jogosítványokkal bíró multipartit testületek, amelyek a szakképzés fejlesztése szempontjából döntéshozó, véleményező és javaslattevő szerepet is ellátnak (lásd a 3.3.1. alfejezetet). Az RFKB az OÉT-ben képviselettel rendelkező országos munkaadói, munkavállalói szövetségek, illetve azok szervezetei, a területi gazdasági kamarák, az oktatásért felelős miniszter, a szakképzésért és felnőttképzésért felelős miniszter, az állami foglalkoztatási szerv, a regionális fejlesztési tanács, a regionális munkaügyi tanács, a közoktatási feladatkörében eljáró oktatási hivatal (régiónként egy-egy), valamint a szakképzést folytató intézmények fenntartói (három) képviselőiből áll. A bizottság elnökét és – a gazdasági kamarák közös javaslata alapján – társelnökét, valamint tagjait a szakképzésért és felnőttképzésért felelős miniszter kéri fel hároméves időtartamra.

A regionális fejlesztési tanácsok (RFT) a régiók területfejlesztési koncepciója és programja kidolgozását és más közös fejlesztési feladatokat látnak el. Tagjai a megyei területfejlesztési tanácsok elnökei, a kormány képviselői, a többcélú kistérségi társulások, illetve kistérségi fejlesztési tanácsok képviselői és a megyei jogú városok polgármesterei.93 Fontos szerepük van az EU-támogatások felhasználásának, így az ÚMFT regionális operatív programjainak (ROP) tervezésében, a regionális források elosztásában.

Kistérségi szinten a többcélú kistérségi társulások megalakulásáig94 nem volt olyan konzultációs és döntéshozó szervezet, amely alkalmas lett volna arra, hogy a települések esetenként eltérő érdekeit megjelenítse, teret adjon az érdekegyeztetési folyamatoknak, megoldási javaslatokat dolgozzon ki, és az ezek megvalósításához szükséges döntéseket meghozza. A többcélú kistérségi társulások döntéshozó szerve a társulási tanács, amelyet a társult önkormányzatok polgármesterei alkotnak.95 A döntéshozó szerep mellett e tanács alkalmas arra is, hogy a közoktatási feladatellátás területén teret adjon konzultációs és érdekegyeztetési folyamatoknak, ezzel kapcsolatos fórumokat hozzon létre és működtessen (Jelentés…, 2006, 2.7. fejezet). A kistérségi önkormányzatok gyakorlatában működő érdekegyeztetési tapasztalatokról jelenleg még nem áll rendelkezésre információ.

Települési szinten nem jellemző konzultációs fórumok kialakítása annak ellenére, hogy a közoktatási törvény is előírja, hogy a közoktatási intézkedési terv elkészítése során ki kell kérni a legfontosabb partnerek véleményét.96 Az oktatási intézmények szintjén a konzultáció, véleményezés és egyeztetés feladatait továbbra is az óvoda-, illetve iskolaszékek látják el.

A konzultatív és érdekegyeztető fórumok tevékenységének, problémáinak és az oktatásirányításban betöltött szerepének megítélését az országos szakmai és érdekképviseleti szervezetek körében egy kutatás 2010-ben vizsgálta.97 A megkérdezett szervezetek képviselői rávilágítottak a konszenzusképzés, a konzultatív tanácsok ellentmondásos szerepére. Többen túl soknak és a szakképzés esetében túl sok szereplősnek tartják a konzultatív tanácsokat. A megkérdezettek szerint ez egy öngerjesztő folyamat, hiszen mindenkinek az a célja, hogy részt vehessen, elmondhassa a véleményét minden bizottságban, és ennek érdekében nyomást gyakorolhasson a kormányzatra. A párbeszéd diszfunkcióit jeleníti meg, hogy a kormányzat az üléseken bemutatott minisztériumi anyagokra sokszor nem ad megfelelő felkészülési időt a tagok számára, vagy hogy már elfogadott kormányzati anyagok kerülnek véleményezésre. A látszat-párbeszédre utal az is, hogy gyakran csak igen alacsony szintű felelősséggel bíró köztisztviselők jelennek meg a kormányzat képviseletében, és a társadalmi partnerek véleményére nem érkezik kormányzati reakció. Másfelől a társadalmi szervezetek passzivitását mutatja, hogy az üléseken javarészt csak a kormányzat részéről terjesztenek be anyagokat, témákat. Az is előfordul, hogy a tanácsokba delegált tagok nem rendelkeznek megfelelő szakmai felkészültséggel, hogy nem járnak el az ülésekre vagy helyetteseket küldenek. Mindennek ellenére mind a kormányzat, mind a társadalmi szervezetek érdekeltek a fórumok fenntartásában. A kormányzat azért, mert elmondhatja, hogy széles körű társadalmi párbeszédet folytat, a társadalmi szervezetek pedig forródróton kapnak információt a kormányzati tervekről. A megkérdezett szervezetek összességében fontosnak ítélik a társadalmi párbeszéd kialakult intézményeit (Fehérvári, 2010a).


Lábjegyzetek

[1] Az évtized korábbi változásait lásd a Jelentés…, 2006 kötet irányítási fejezetében.

[2] 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet (továbbiakban: HR) az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről.

[3] 6/2010. (X. 19.) NEFMI utasítás a Nemzeti Erőforrás Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról 29. §.

[4] HR. 73–74. §, 81. § (2) bekezdés.

[5] HR. 29–30. §.

[6] HR. 84–85. §.

[7] 24/2007 (IV. 2.) OKM rendelet a közoktatás minőségbiztosításáról és minőségfejlesztéséről szóló 3/2002. (II. 15.) OM rendelet módosításáról 5. §.

[8] 307/2006 (XII. 23.) Korm. rendelet az Oktatási Hivatalról (továbbiakban: OHR).

[9] 2010. évi CXXVI. törvény a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról.

[10] 2010. évi CXXVI. törvény 5. §; OHR 4/B. §, 42. § (4) bekezdés.

[11] 2010. évi CXXVI. törvény 23. §.

[12] 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet a fővárosi és megyei kormányhivatalokról (továbbiakban Khr.) 16. §.

[13] OHR 42. § (4) bekezdés.

[14] OHR. 41. §.

[15] OHR. 41/A. §.

[16] 1103/2006. (X. 30.) Korm. határozat az Új Magyarország Fejlesztési Terv elfogadásáról.

[17] 126/2008. (12. 04.) OGY határozat a Nemzeti Tehetség Program elfogadásáról, a Nemzeti Tehetség Program finanszírozásának elveiről, valamint a Nemzeti Tehetségügyi Koordinációs Fórum létrehozásának és működésének elveiről.

[18] 1120/2009. (VII. 23.) Korm. határozat a Nemzeti Tehetség Program végrehajtásának 2009–2010. évi cselekvési programjáról.

[19] 202/2007. (VII. 31.) Korm. rendelet a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló 243/2003. (XII. 17.) Korm. rendelet módosításáról.

[20] 20/1997. (II.13.) Korm. rendelet a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX törvény végrehajtásáról 12/E. §.

[21] 1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról (továbbiakban: Kt.) 94. § (1) c).

[22] 2010. évi LI. törvény a közoktatási törvény módosításáról.

[23] 2006. évi LXXI. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról. A 2007. évi LXXXVII. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról.

[24] Forrás: http://www.nfu.hu/hepih

[25] 2009. július 1-jétől Educatio Társadalmi Szolgáltató Nonprofit Kft.

[26] Forrás: http://old.okmt.hu/main.php?folderID=337

[27] Forrás: http://www.wekerle.gov.hu

[28] HR. 84–85. §, 90. § (2) bekezdés.

[29] 2003. évi LXXXVI. törvény a szakképzési hozzájárulásról és a képzés fejlesztésének támogatásáról, 13. §.

[30] Kt. 89/B. §.

[31] TÁMOP 3.1.1. kiemelt projekt 7.3.2., A regionális oktatástervezés támogatása című elemi projekt, témavezető: Balázs Éva. A kutatás, többek között, a regionális oktatástervezést, ezen belül az ágazati regionális közoktatás-fejlesztési terveket, valamint ezeknek az ÚMFT regionális operatív programjaihoz való kapcsolatát vizsgálta.

[32] 1076/2004. (VII. 22.) Korm. határozat az Európa Terv (2007–2013.) kidolgozásának tartalmi és szervezeti kereteiről.

[33] A kormányrendelet nem rendelkezik arról, hogy a regionális fejlesztési és képzési bizottságok működtetését mely szervezet veszi át a korábbi regionális igazgatóságoktól.

[34] Kistérségi társulások közoktatási folyamatainak elemzése. FKA-KT-21/2008. számú, a Szociális és Munkaügyi Minisztérium által támogatott kutatás 2008–09, témavezető: Balázs Éva. Az alfejezet a továbbiakban e kutatás eredményeire épít, lásd Balázs, 2009.

[35] A 2004. évi CVII. törvény 10. §-a szerint a többcélú kistérségi társulás döntéseinek előkészítését és feladatainak végrehajtását munkaszervezet közreműködésével látja el, amely lehet önálló munkaszervezet vagy a székhely településének polgármesteri hivatala is.

[36] Lásd a 34. lábjegyzetet.

[37] 1997. évi CXXXIV. törvény a helyi önkormányzatok társulási együttműködéséről.

[38] Lásd a 34. lábjegyzetet.

[39] Forrás: Oktatásügyi közvélemény-kutatás, 2009 adatbázis, szülői alminta.

[40] Forrás: Oktatásügyi közvélemény-kutatás, 2009 adatbázis.

[41] Forrás: Intézményi adatfelvétel, 2009 adatbázis.

[42] A helyi önkormányzatok működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatásokat az éves költségvetési törvények mellékletei tartalmazzák.

[43] 4/2009. (II. 4.) ÖM rendelet a kistelepülések közoktatási feladatainak társulásban történő ellátását ösztönző támogatás igénybevételének részletes feltételeiről.

[44] 2006. évi LXXI. törvény a közoktatási törvény módosításáról.

[45] Kt. 99. § (7) bekezdés.

[46] 17/2009. (IV. 2.) OKM rendelet a minőségbiztosítás, mérés, értékelés, ellenőrzés támogatása és a teljesítmény motivációs pályázati alap igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának, elszámolásának és ellenőrzésének részletes szabályairól.

[47] Kt. 40. § (12) bekezdés.

[48] Forrás: Intézményi adatfelvétel, 2009 adatbázis.

[49] Forrás: Intézményi adatfelvétel, 2009 adatbázis.

[50] 202/2007. (VII. 31.) Korm. rendelet a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló. 243/2003. (XII. 17.) Korm. rendelet módosításáról 7. § (3) bekezdés.

[51] A TÁMOP 3.1.1. kiemelt projekt 7.1.7., A Nemzeti alaptanterv implementácójának vizsgálata c. elemi projekt, témavezető: Vágó Irén, keretében a Heves Megyei Önkormányzat Pedagógiai Szakmai és Közművelődési Szolgáltató Intézmény által 2010-ben végzett empirikus kutatás.

[52] Kt. 44. § (1), 45. § (4), 33. § (7) bekezdés.

[53] Kt. 55. § (3) bekezdés.

[54] 10/1994. (V. 13.) MKM rendelet a pedagógiai-szakmai szolgáltatásokat ellátó intézményekről és a pedagógiai-szakmai szolgáltatásokban való közreműködés feltételeiről (továbbiakban: PSZR).

[55] 8/2010. (III. 2.) OKM rendelet a pedagógiai-szakmai szolgáltatásokat ellátó intézményekről és a pedagógiai-szakmai szolgáltatásokban való közreműködés feltételeiről szóló 10/1994. (V. 13.) MKM rendelet módosításáról.

[56] PSZR 12/A § (3) bekezdés.

[57] Ilyen szolgáltatások lehetnek a kisebbségi, a közoktatás-fejlesztési pályázatok lebonyolítását, a különleges gondozás feladatait, a konfliktuskezelést, a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek, tanulók nevelését, oktatását, valamint az országos mérési-értékelési tevékenységet segítő pedagógiai-szakmai szolgáltatások.

[58] PSZR 12/A § (1) bekezdés.

[59] PSZR 12/A §. (3) bekezdés.

[60] A regionális OFI-pontok tevékenységéről nem áll rendelkezésre információ.

[61] Kt. 101. §.

[62] A piaci vállalkozásoknál is számos, a szakértői névjegyzéken szereplő szakember működik, így a cégek a jogi értelemben vett szakértői munkákban is részt vállalnak.

[63] Az erőfeszítések ellenére hat megyéből és a fővárosból nem szolgáltattak információt, egyes megyék pedig csak néhány kérdésre adtak választ. Időbeli összehasonlító elemzés ezért csak a témában végzett 2005-ös és a 2009-es vizsgálatban egyaránt adatot szolgáltató megyék esetében lehetséges.

[64] 10/1994 (V. 13.) MKM rendelet 1. sz. melléklet.

[65] Kt. 36. § (2) bekezdés.

[66] Kt. 95. § (1) bekezdés e) pont.

[67] A TÁMOP 3.1.1., 21. századi közoktatás – fejlesztés, koordináció című kiemelt programjának Az oktatásügyi K+F+I rendszer elemzése és stratégiai fejlesztése című elemi projekt, témavezető: Halász Gábor.

[68] Forrás: Kutatás…, 2010

[69] 2004. évi CXXXIV. törvény a kutatás-fejlesztésről és a technológiai innovációról.

[70] 2255/2006. (XII. 25.) Korm. határozat az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekről szóló 2118/2006. (VI. 30.) Korm. határozat módosításáról.

[71] Kt. 95. § (1) bekezdés h) pont.

[72] Kt. 95. § (1) bekezdés l) pont.

[73] Kt. 99. § (1) bekezdés.

[74] Az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet Alapító Okirata, 2009.

[75] Forrás: http://www.opkm.hu/?lap=dok/dok&dok_id=67

[76] A Nemzeti Szakképzési és Felnőttképzési Intézet Alapító Okirata.

[77] Az OKA-t a magyar kormány a Közoktatási Modernizációs Közalapítvány, a Nemzeti Kollégiumi Közalapítvány, az Esélyt a Tanulásra Közalapítvány, a Bursa Hungarica Közalapítvány és az Országos Kiemelésű Társadalomtudományi Kutatások Közalapítvány egyesítésével, ezen közalapítványok jogutódjaként hozta létre.

[78] Kt. 95. § (1) bekezdés b), e) pontjában meghatározott feladatok.

[79] Forrás: http://www.oktatasert.hu/

[80] Forrás: http://www.educatio.hu/cegunk

[81] Forrás: http://www.tpf.hu/pages/content/index.php?page_id=10

[82] A Békés megyei szolgáltató a Szegedi Tudományegyetem Neveléstudományi Intézettel együttműködési megállapodás keretében vett részt az OTKA K68798 számú, Kritériumorientált képességfejlesztés c. kutatási pályázatban. A Heves és Nógrád megyei intézet az Országos Közoktatási Intézet kutatásában vett részt, az akkori Követelmény és Vizsgafejlesztő Központ irányításával próbaméréseket végeztek. A Nyugat-magyarországi Egyetem Regionális Pedagógiai Szolgáltató Központja (Vas megye) kutatása az intézményi mérési-értékelési rendszerek vizsgálatára irányult.

[83] Forrás: NEFMI Társadalmi Kapcsolatok osztály adatközlése.

[84] Kt. 96. §.

[85] Forrás: http://www.nefmi.gov.hu/kozoktatas/tarsadalmi-kapcsolatok/oknt/oknt-bizottsagai

[86] A bizottság ügyrendjét 2011. januárig nem módosították.

[87] Kt. 97. §.

[88] 3/2002 (II. 15. ) OM rendelet 8. §.

[89] Kt. 98. § (1) bekezdés.

[90] Kt. 98. § (2) bekezdés.

[91] Kt. 98. § (3) bekezdés.

[92] 2003. évi LXXXVI. törvény a szakképzési hozzájárulásról, valamint a képzés fejlesztésének támogatásáról 12. §.

[93] 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről 16–17. §.

[94] 2004. évi CVII. törvény a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról.

[95] 2004. évi CVII. törvény 5. §.

[96] Kt. 85. § (4) bekezdés.

[97] TÁMOP 3.1.1., 21. századi közoktatás – fejlesztés, koordináció, 7.3.5., Helyi és intézményi szintű oktatásirányítási folyamatok elemzése című elemi projekt; témavezető: Fehérvári Anikó.

Tags: 
Mozgatva: 
0
Prefix: 

Támogatók

OFI

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.