1. Kiindulópont és elemzési keret

1.1. Közoktatási alapproblémák

A közoktatás problémáival szinte mindenki szembesül. Annak megítélése azonban, hogy hol vannak a legnagyobb gondok, már eltérő. Ez elsősorban attól függ, hogy a közoktatást milyen szempontból minősítjük. A mi elemzésünk arra tesz kísérletet, hogy a közoktatás különböző területein megjelenő problémákat összefüggéseiben tekintse át. A közoktatás csak akkor lesz hosszú távon működőképes és elfogadott, azaz fenntartható, ha az utóbbi években felerősödő problémákra átfogó megoldást képes találni. Tehát elfogadva az egyes szakterületek jobbító törekvéseit és javaslatait, most mégis arra törekszünk, hogy ezeket összekapcsoljuk és egységes keretbe illesszük. Elsőként a közoktatással szembeni fő kihívásokat tekintjük át.

1.1.1. Piaci alkalmazkodóképesség

A foglalkozatási adatok azt mutatják, hogy a munkavállalás esélye az iskolai végzettség növekedésével ugrásszerűen megnő. A nyolc osztálynál alacsonyabb iskolai végzettséggel rendelkezők között magas az inaktivitás, a foglalkoztatottak aránya kicsi. Körükben a 26 éves korosztálytól a nyugdíjasokig minden egyes korcsoportban az átlagnál négyszer–ötször nagyobb a munkanélküliek aránya.

A munkaadói felmérések egyébként azt mutatják, hogy a pályakezdők főleg az idegen nyelv, a számítógépes és a gazdasági ismeretek terén felkészületlenek. A csak általános iskolát végzetteknek a felnőttképzés sem kínál kedvező lehetőségeket, mert csak 5-6%-uk vesz részt a felnőttoktatásban (szemben a középfokú végzettségűek 17%-os és a felsőfokú végzettségűek 49%-os részarányával).¹

Annak ellenére, hogy felsőfokú végzettségűek kereseti és munkavállalási lehetőségei a lezajlott expanzió ellenére jók, nemzetközi összehasonlításokból mégis az derül ki, hogy a 20–24 éves korosztály kétharmada nem tanul, ami magasabb a fejlettebb OECD-országok átlagánál.

1.1.2. Az oktatás eredményességének romlása

A foglalkoztathatóság csökkenése mint az oktatás romló eredményét mutató jellemző mellett nemzetközi összehasonlításban a tanulói teljesítmények is kedvezőtlenek. A legutóbbi felmérés, az úgynevezett PISA-vizsgálat azt állapította meg, hogy Magyarország 2000-ben a 15 éves tanulók szövegértési teljesítményét tekintve a huszonkét OECD-ország között a 15. helyen állt.² Ez azt jelzi, hogy a humán erőforrások minőségét meghatározó alapkészségek tekintetében – a többi közép-európai országhoz hasonlóan – átlag alatti a teljesítményünk.

Nemzetközi összehasonlításban a mért tanulói teljesítmények másik jellemzője a viszonylag nagy különbségek megléte. A szegmentációt jelzi, hogy Magyarországon az iskolák közötti kombinált szövegértés eltérései az OECD tagországai között az egyik legnagyobb. Ez következhet az elaprózott iskolahálózatból is, de ebben fokozottan jelennek meg a társadalmi státus eltérései is.³ Ugyanezt jelzik a szövegértésben meglévő öröklött társadalmi különbségek is. Mindez arra utal, hogy az oktatás nem szakítható ki a tágabb szociális környezet meghatározó viszonyai közül. Így mi Portugáliával, Lengyelországgal, Németországgal együtt az OECD-országok között a nagyobb társadalmi-gazdasági különbségekkel leírható országok közé tartozunk, ahol részben ennek következtében a diákok átlagos teljesítménye is elmarad a nemzetközi átlagtól.⁴

1.1. ábra • A különböző olvasási teljesítményszinteket elérő tizenöt éves tanulók aránya a 2000. évi PISA-vizsgálatban (%)

Forrás: Knowledge, 2001.

1.1.3. Finanszírozhatóság

Az oktatásra fordított költségvetési kiadások GDP-hez viszonyított aránya (5,9%) a 2003. évi becsült adatok alapján már meghaladja az európai uniós országok átlagát (2000-ben 5,1%). Az összes oktatási közkiadás növekedése csak a közoktatás részesedésének jelentős változása miatt következett be, a felsőfokú és egyéb oktatási kiadások GDP-hez viszonyított részaránya nem változott. Magyarországon a közoktatási kiadások nemzeti össztermékhez mért aránya a viszonylag stabil gazdasági növekedés időszakában, azaz 2000 után fokozatosan növekedett. A három évvel korábbi, 3,42%-os GDP-hez viszonyított részarányról mára közel egy százalékkal 4,2%-ra nőtt.

Ezzel a magyar közoktatás várhatóan el is érte azt a kiadási maximumot, amely az ország fejlettségéből következően még egyáltalán elképzelhető. Általában ugyanis megfigyelhető, hogy a különböző országok fajlagos közoktatási kiadásai az egy főre jutó GDP százalékában kifejezve a gazdasági fejlettség különböző szintjein hasonlóak (Magyarországon 24%, de kétszer nagyobb fajlagos GDP esetén is 23% (Izland) és 29% (Svédország) között változik). Természetesen a fejlettebb országokban az egy főre jutó oktatási kiadás is magasabb (Magyarország: 13,900 USD egy főre jutó GDP mellett 2,956 USD). Az 1.2. ábra azt bizonyítja, hogy Magyarország a gazdasági teljesítőképességének megfelelő szinten költ az oktatásra.

1.2. ábra • Egy főre jutó közoktatási kiadások az OECD országaiban

Forrás: Education at a Glance, 2002.

Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a fajlagos oktatási kiadások alapján ne maradna el a gazdagabb országoktól. Az 1.3. ábra a gazdasági fejlettség szerint növekvő sorba rendezett országok fajlagos közoktatási kiadásait mutatja.

1.3. ábra • Fajlagos közoktatási kiadások a gazdasági fejlettség függvényében az OECD országaiban (USD/tanuló)

Forrás: Education at a Glance, 2002.

Az oktatási ráfordítások egyéb jelzőszámai is mind azt mutatják, hogy a magyar rendszer elérte a finanszírozhatóság határát. A költségeket meghatározó diák-tanár arány Magyarországon az általános iskola felső tagozatán az OECD-átlag 75%-a (10,9 tanuló/pedagógus), és középfokon is csak az átlag 82%-a (11,4 tanuló/pedagógus). Az átlagos osztálylétszám is elmarad az átlagtól: 21,5 fő felső tagozaton (ami az OECD-átlag 91%-a). A tanulólétszámhoz képest túlzottan magas pedagógusszámot jelzi az is, hogy a tanítási órák száma az általános iskola felső tagozatán egy pedagógusra jutóan mindössze napi három óra (évente öszszesen 555 óra, ami csupán az OECD-átlag 77%-a).

1.1.4. Politikai kezelhetőség

A decentralizált oktatási rendszer sajátossága, hogy az elaprózott önkormányzati rendszerben erőteljesen jelennek meg a területi differenciálódásból adódó problémák. A kisméretű, ugyanakkor sokféle funkciót ellátó települési önkormányzatokban nincs lehetőség a belső kiegyenlítési politikák érvényesítésére. Ezért a területi, jövedelmi és közigazgatási státusbeli különbségek jobban láthatók.

Ez egyrészt megnöveli az országos kiegyenlítési politikák iránti igényt, másrészt azzal jár, hogy a megoldási módok is átpolitizálódnak. A központi beavatkozás már nem csak mint szakmai, ágazati ügy jelenik meg, hanem feltűnik úgy is, mint az autonóm helyi önkormányzatokkal szembeni intézkedés. Ezért bármilyen – szakmai, pénzügyi szempontból egyébként helyes – intézkedés alkalmazása nehézségekbe ütközik, mert illeszteni kell a helyi önkormányzati rendszer szabályai közé. Helyi szinten pedig, ahol van mozgástér, a kialakult politikai mechanizmusok nem mindig segítik az oktatás hatékony működését. A városokban a szakmai döntéshozatal és a pénzügyi alkuk külön pályán futnak.

1.2. A fenntarthatóság feltételei

A gazdasági, szakmai és pénzügyi kihívásokra csak a hosszú távon működőképes megoldások jelenthetik a megfelelő választ. Az oktatás fenntarthatósága a hatékony működéssel és minőségi szolgáltatásokkal biztosítható. Az oktatási rendszerek elemzése azt bizonyította, hogy nagyon különböző ráfordításokkal is lehet hasonló eredményeket elérni. Az is bebizonyosodott, hogy az oktatás olyan indikátorai, mint az osztályok létszáma vagy a tanár-diák arány, nincsenek közvetlen kapcsolatban az oktatási teljesítményekkel.⁵

A pedagógus-túlkínálat vagy a csökkenő gyerekszám önmagában nem magyarázza a magyar közoktatás problémáit. Ebből következően a kiadások visszafogása, az egyszerű leépítések sem jelenthetnek megoldást. Sokkal inkább arra van szükség, hogy a közoktatás hatékonysága az eredményesség javításával növekedjen.

A hatékonyság szűkebb értelmezés szerint belső hatékonyságot (költséghatékonyságot) jelent. Ha az iskolarendszer teljesítményét (végső eredményeit) olyan mutatókkal mérjük, mint a diákok ismeretei és készségei, a megfelelő végzettség megszerzése vagy a társadalmi viselkedési normáknak való megfelelés képessége, az oktatás akkor tekinthető üzemgazdasági szempontból hatékonynak, ha ezen céljait minimális költséggel teljesíti. A belső hatékonyság fogalma tehát az oktatás (elsősorban a készségek elsajátítása terén) mérhető kibocsátását az ezen eredmények elérésére szolgáló ráfordításaival kapcsolja össze. A belső hatékonyságot eredményoldalon olyan változók mérik, mint a bukások aránya, az évismétlések, a lemorzsolódás vagy a tanulók tesztekkel mért teljesítménye.

A külső hatékonyság viszont azt jelzi, hogy milyen az oktatás hatása az ágazaton kívül, a társadalom egyéb céljai szempontjából. Ebből a szempontból alapvetően a munkatermelékenységre, munkaerőpiacra és magára a gazdasági növekedésre gyakorolt hatás a fontos. A külső hatékonyság fogalmába azonban beletartozik az oktatás egészségre, termékenységre, halálozásra, állampolgári magatartásra, társadalmi kohézióra gyakorolt hatásának vizsgálata is.

1.3. A hatékonyságot alakító tényezők

A közoktatás hatékonysága az oktatási eredményeket és a ráfordításokat befolyásoló tényezők alakulásától függ. A költséghatékonyságot tágan értelmezve számos ilyen tényező azonosítható. Az eredményoldalon bekövetkező változások legfontosabb mozgatója, hogy a közoktatási expanziót követően megjelent a minőség javítási kényszere. A közoktatásnak (1) alkalmazkodnia kell a munkaerő-piaci változásokhoz. Ezt az alkalmazkodási kényszert az európai integrációs folyamat az egységes piac és a közösségi politikák révén fel fogja gyorsítani.

Az oktatási teljesítményt talán legjobban meghatározó tényező a (2) pedagógusok munkájának eredményessége. Ezt erőteljesen befolyásolja a tanárok munkaerő-piaci helyzete és foglalkoztatási szabályai. Ahhoz, hogy a központi és a helyi oktatáspolitikák az eredményekre, teljesítményekre épülhessenek, szükség van a mainál jobb (3) mérési, értékelési módszerekre és információs rendszerekre. Az oktatás eredményességét – és költségeit – az is alakítja, hogy a rendszer mennyire (4) rugalmas. A rugalmasság egyrészt az iskolaszerkezettől és annak átjárhatóságától függ. Másrészt döntő fontosságú, hogy az iskola mint szervezet belső működési szabályai milyen mozgásteret biztosítanak az ott dolgozóknak és az intézmény vezetőinek.

Ráfordításoldalon szintén többféle tényező alakítja a költségeket. Így elsődleges a (1) demográfiai változások miatt bekövetkező tanulólétszám-csökkenés és ennek településhálózati megjelenése. A decentralizált helyi (2) önkormányzati rendszerben az elaprózódott iskolahálózat (3) finanszírozási szabályai alapvetően meghatározzák az oktatás ráfordításainak alakulását.

Elemezésünkben ezeket a tényezőket vizsgáljuk. A helyzetfelmérés során elsősorban arra keressük a választ, hogy a hatékonyság szempontjából fontosnak tartott tényezők hogyan alakítják az oktatás eredményeit és ráfordításait (1.4. ábra).

1.4. ábra • A közoktatás eredményeit és ráfordításait alakító tényezők

A megoldási lehetőségek megfogalmazásakor abból indulunk ki, hogy az oktatás eredményei és a ráfordítások hol és miért nem kapcsolódnak megfelelő módon egymáshoz. A hatékony működés legnagyobb akadálya ugyanis, hogy a teljesítmények javítására irányuló törekvések nincsenek tekintettel a költségekre. A másik oldalon a pénzügyi racionalizálási szándékok függetlenednek az oktatással szembeni minőségi, tartalmi elvárásoktól.

Ez a kettős érvrendszer még tovább bonyolódik azzal, hogy a közszolgáltatási decentralizáció részeként a közoktatásban volt talán a legjelentősebb a központi és helyi irányítási rendszer átalakulása. Összevetve más humán és az infrastrukturális, településüzemeltetési szolgáltatásokkal, ebben az ágazatban a legváltozatosabb a feladatok átadásának módja, és itt alakultak ki legösszetettebb szabályozási rendszerek. Ezek a jellemzők részben megmagyarázzák, miért alacsony az irányítás színvonala, miért nincs megfelelő kapcsolat a különböző szintek között, miért hiányzik az összhang a célok és az irányítási módszerek között.

Ezek az oktatásirányítással szembeni kritikák annak ellenére jogosak, hogy a döntéshozatali, szakmapolitikai erőtér talán ezen közszolgáltatás esetében a legjobban feltárt és ismert. Az oktatásügyben a közel két évtizedes átalakulási folyamat eredményeként mára már általánosan elfogadottá vált a célok megfogalmazásának rendje. Ezek az egymással versenyző célok határozzák meg – az értékválasztástól függően természetesen eltérő – politikai, szakmai és fogyasztói elképzelések ütköztetésének tárgyát. Többé-kevésbé egyértelműen megfogalmazottak a választási lehetőségek, és ez nagyban segíti a gyakorlati (kompromisszumos) megoldások kidolgozását.

A különböző döntési szinteken folyó viták az oktatási minőség, a választás szabadsága, a részvétel és az elszámoltathatóság, az eredményesség, a hátrányos helyzetűek problémájának kezelése, a méltányosság és a hatékonyság fogalmi rendszerében zajlanak. Így ez a hatékonysági elemzés elválasztható az oktatáspolitikai célrendszer meghatározásának kérdéseitől. Nem azt vizsgáljuk, hogy milyen stratégiát kövessen az ágazat, hanem csak a hatékonyság „technikai” problémáira keresünk megoldásokat.