Hermann Zoltán – Varga Júlia

3. A közoktatás finanszírozása

A közoktatás finanszírozási rendszere alapvetően nem változott 2001 és 2004 között, de a finanszírozás rendszerét, a kiadások szerkezetét érintő kisebb elmozdulások mellett néhány jelentősebb módosulás történt. Így (a) az oktatási kiadások alakulását és szerkezetének változását nagymértékben befolyásolta a közalkalmazotti béremelés, (b) a közoktatás számára újabb fejlesztési források nyíltak meg az európai uniós csatlakozást követően, és (c) a középfokú szakképzést érintő kormányzati intézkedések egy része e terület finanszírozását is érintette.

A fejezet első része a közoktatási kiadások alakulását, a második a finanszírozási rendszer legfontosabb jellemzőit mutatja be a központi költségvetési támogatások és az oktatási kiadások önkormányzati költségvetésen belüli részaránya alakulásának tükrében, végül a harmadik és negyedik rész a közoktatás legfontosabb hatékonysági és egyenlőtlenségi problémáit foglalja össze.

3.1. A közoktatási kiadások alakulása

A közoktatási kiadások alakulását megbízható módon csak többféle adat egyidejű vizsgálata alapján lehetséges értékelni. A legegyszerűbb mutató a kiadások – folyó áron vagy reálértékben számított – abszolút nagysága. Ilyen például az a mutató, amely az állami, önkormányzati fenntartású közoktatási intézmények kiadásait jelzi. Ez a mutató azonban nem mutatja Magyarország összes közoktatási kiadását, mivel nem tartalmazza a nem állami, önkormányzati fenntartású (az egyházi és alapítványi, gazdálkodó szervezetek stb. által fenntartott) intézmények kiadásait. Magyarországon sajnos erről nem állnak rendelkezésre megbízható adatok. Kizárólag azt tudjuk, hogy az állami költségvetés mennyi pénzzel járul hozzá ezen intézményeknek működéséhez, aminél azonban a tényleges kiadások nyilván magasabbak (hiszen ezeknek az intézményeknek az állami támogatásokon kívül egyéb források is rendelkezésre állnak). A Jelentés e fejezete ezúttal, a korábbi évektől eltérően, külön figyelmet fordít e szféra állami támogatásának az alakulására is.

Egy másik, igen gyakran használt mutató a nemzeti össztermékből (GDP) oktatásra fordított kiadások aránya. Ennek segítségével többek között azt állapíthatjuk meg, hogy más országokhoz képest, a gazdasági lehetőségeinket figyelembe véve többet vagy kevesebbet fordítunk közoktatásra. Az összes kiadás e két mutatója mellett nélkülözhetetlen vizsgálni az egy tanulóra jutó kiadások nagyságát is annak érdekében, hogy a demográfiai hatások kiadásnövelő (vagy csökkentő) hatását kiszűrhessük. Az egy tanulóra jutó kiadások nagyságát is vizsgálnunk kell mind abszolút értékben, mind az egy főre jutó nemzeti jövedelem arányában. Valamennyi adat esetében szükség van arra, hogy ne csak egyetlen időpontot nézzünk, hanem ezek időbeni alakulását is elemezzük.

Ha azt akarjuk megállapítani, hogy a társadalom összesen mekkora forrásokat fordít közoktatásra, akkor nem elégedhetünk meg kizárólag a közkiadások alakulásának az elemzésével, hanem arra is figyelni kell, amit a vállalati szféra, egyéb nem természetes személyek (például alapítványok), a családok vagy magánszemélyek költenek erre saját forrásaikból. Noha ilyen adatokhoz általában nehéz hozzájutni, ma már a mérvadó nemzetközi összehasonlítások ezeket is tartalmazzák. Magyarország a nemzetközi statisztikai adatgyűjtés számára becsléseket közöl ezekről a ráfordításokról (Education at a Glance, 2005).

3.1.1. A közoktatás részesedése a GDP-ből

Az oktatási kiadások GDP-ből való részesedése az a mutató, mely a ráfordításokat az ország gazdagságát figyelembe véve mutatja. A mutató azért is elterjedt a nemzetközi összehasonlításban, mert kiszűri a kiadásokban jelentkező különbségekből azt a torzítást, mely abból adódik, hogy nem egyformán gazdagok az országok. A közoktatás részesedési aránya a GDP-ből 2000 és 2004 között növekedett: az óvodai ráfordítások aránya 0,7%-ról 0,8%-ra, az alap- és középfokú oktatási intézmények kiadásai 2,71%-ról 3,13%-ra (az előbbi 14%-os, az utóbbi 15%-os növekedésnek felel meg). Az állami fenntartású intézmények közoktatási kiadásai és a nem állami (önkormányzati) intézmények kiadásaiból az állami források együttesen a GDP 3,64%-áról 4,27%-ára nőttek 2000 és 2004 között (lásd 3.1. ábra és Függelék 3.1. táblázat).

3.1. ábra
Az állami (önkormányzati) intézmények oktatási, illetve közoktatási kiadásai és az állami intézmények kiadásai a nem állami intézmények támogatásával együtt a GDP arányában, 2000–2004 (%)

Forrás: OM Statisztikai tájékoztató, Oktatási évkönyv 2004/2005; az önkormányzati és központi költségvetési intézmények pénzügyi beszámolói, valamint a költségvetés végrehajtásáról szóló törvények alapján Varga Júlia számításai

Nemzetközi összehasonlításban Magyarország óvodai oktatásra nevelésre (ISCED 0) a GDP nagyobb arányát költi, az alap- és alsó középfokú (ISCED 1 és ISCED 2), valamint a felső középfokú (ISCED 3) oktatásra pedig kisebbet, mint az OECD-országok átlaga (lásd 3.2. ábra és Függelék 3.2 és 3.3. táblázat). 2000 és 2002 között a magyar kiadások növekedése következtében a felső középfokú ráfordítások megközelítették, 2003-ban már meghaladták az OECD-országok átlagát.

3.2. ábra
Az óvodai, az alap- és alsó középfokú, illetve a felső középfokú iskolai kiadások a GDP arányában Magyarországon és az OECD-országokban, 2000–2002 (%)

Forrás: Education at a Glance, 2003; 2004; 2005

A közoktatási kiadások GDP-ből való részesedésének összehasonlítása kiszűri ugyan az országok gazdagságából származó kiadási különbségeket, de az egyes országok közötti különbségek e mutató esetén abból is következnek, hogy különbözik az iskoláskorú népesség száma és az iskoláskorú népességből az egyes oktatási fokozatokon tanulók aránya. E különbségek figyelembevételére az egy tanulóra jutó kiadásoknak az egy főre jutó GDP-hez mért arányát szokták összehasonlításként használni. Magyarországon 2001 és 2004 között az óvodások és az általános iskolai tanulók száma csökkent, a középfokon tanulóké pedig nagyjából változatlan maradt. Az egy tanulóra jutó ráfordításoknak az egy főre jutó GDP-hez viszonyított arányának összehasonlítása azt mutatja, hogy Magyarországon a középfokú oktatásban nem egyszerűen azért alacsonyabbak a ráfordítások az ország saját teljesítőképességéhez képest, mivel kisebb az iskoláskorú népesség száma. Az egy tanulóra jutó óvodai ráfordítások az egy főre jutó GDP arányában nagyobbak, mint az OECD-országok átlagában. Az alapfokú oktatási ráfordítások aránya 2001, 2002-re megközelítette, illetve elérte az OCED-országok átlagát, az alsó és felső középfokú, vagyis az általános iskolai felső tagozat és a középfokú oktatási ráfordítások viszont elmaradnak az OECD átlagától (lásd Függelék 3.4. táblázat). 2000 és 2002 között – a közoktatási kiadások növekedése következtében – a lemaradás csökkent. Az Európai Unióban a középfokú oktatási ráfordítások nagyobbak, mint az OECD-országok átlagában, ezért Magyarország elmaradása nagyobb az EU-országok átlagos ráfordításaihoz képest (Education at a Glance, 2000; Key Data on Education in Europe, 2005).

3.1.2. A közoktatási kiadások alakulása

Az állami (önkormányzati) fenntartású közoktatási intézmények 2004-ben 794 milliárd forintot fordítottak közoktatásra, ezen felül a nem állami (önkormányzati) fenntartású intézményeknek pedig költségvetési forrásokból 77 milliárd forint támogatást nyújtottak (lásd Függelék 3.5. táblázat). Óvodai nevelésre 2004-ben 162 milliárd, általános iskolai és középiskolai oktatásra pedig 632 milliárd forintot fordítottak az állami (önkormányzati) fenntartású intézmények (lásd Függelék 3.6. táblázat).

2001 és 2003 között, 1990 óta először az állami (önkormányzati) intézmények közoktatási kiadásai nemcsak folyó, hanem összehasonlítható áron is jelentősen emelkedtek (lásd 3.3. ábra és Függelék 3.7. táblázat). Korábban reálértékben csak egy-egy évben növekedtek a közoktatási ráfordítások néhány százalékkal (1992-ben 2%-kal, 1997-ben 3%-kal, 1999-ben 2%-kal), a többi évben a közoktatási kiadások reálértéken csökkentek vagy változatlanok maradtak. Reálértéken a közoktatási kiadások 2001-ben 5%-kal, 2002-ben 6%-kal, 2003-ban 17%-kal emelkedtek. A jelentős növekedés elsősorban a közalkalmazotti béremelés következménye volt. Ugyanakkor 2003 és 2004 között megállt a közoktatási kiadások növekedése: folyó áron 2004-ben már csak 2%-kal emelkedtek, ami reálértéken a ráfordítások 4%-os csökkenését jelentette.

3.3. ábra
A közoktatási kiadások folyó és összehasonlítható áron az előző év %-ában (állami intézmények), 1991–2004 (%)

Forrás: Az OM Statisztikai tájékoztatóinak és a KSH fogyasztói árindexének felhasználásával Varga Júlia számításai
Megjegyzés: Az összehasonlítható áron számított kiadások a fogyasztói árindexszel mért inflációtól megtisztított kiadások.

A nem állami intézményeknek nyújtott költségvetési támogatások nagyobb mértékben növekedtek 2001 és 2004 között, mint az állami intézmények kiadásai (az előbbi 35%-kal, míg az utóbbi 51%kal), és emelkedett támogatásaik közoktatási kiadásokon belüli aránya is (7%-ról 9%-ra). Mivel ezekben az intézményekben csak a költségvetési támogatások nagyságát ismerjük, a kiadások nagyságáról itt csak alsó becslést adhatunk. Az összes kiadás ebben a körben 2004-ben legalább 10%-át tette ki az állami intézmények kiadásainak (lásd Függelék 3.5. táblázat), de – mint korábban már hangsúlyoztuk – a költségvetési támogatáson kívüli bevételeket is figyelembe véve ennél nyilván nagyobb volt az eltérés.

Az 1990-es évek jelentős csökkenése után 1996 és 2001 között az összes kiadáson belül a beruházások aránya (a felújítási és felhalmozási kiadások együtt) nagyjából változatlan maradt az állami fenntartású iskolákban. Az óvodai kiadásokból 2% körüli, az alap- és középfokú oktatási kiadásokból nagyjából 6% körüli, a közoktatás egészében pedig 5% körüli arányt képviseltek. 2001 után a beruházások aránya csökkenni kezdett: 2004-ben az óvodákban ez 1%, az alap- és középfokú oktatásban pedig 4% volt (lásd 3.4. ábra és Függelék 3.8. táblázat). A beruházások arányának csökkenése részben összefügghet azzal is, hogy az iskolafenntartók folyó oktatási kiadásai a közalkalmazotti béremelés hatására növekedtek.

3.4. ábra
A beruházások aránya az óvodai, az alap- és középfokú iskolai és a közoktatási kiadásokból, 1991–2004 (%)

Forrás: OM statisztikai tájékoztatói

2004-et követően az EU Strukturális Alapok támogatásával közoktatási beruházások is megvalósulnak (erről lásd még a közoktatás irányításáról szóló 2. fejezetet). A 2004–2008 közötti időszakra az Európai Regionális Fejlesztési Alapból (ERFA) 40,4 millió euró az óvodai és alapfokú oktatás infrastrukturális fejlesztésére szolgál, a Térségi Integrált Szakképző Központok létrehozására pedig 2005 végéig 1084,4 millió forintot elosztásáról döntöttek (ebből 812,3 millió forintot az Európai Szociális Alap biztosít).¹ E támogatások elosztása pályázati úton történik.

A folyó ráfordításokból a személyi juttatások, vagyis a bérek aránya emelkedett. A bérkiadások aránya 2001-ben a közoktatás egészében 53%, 2003-ban 59%, 2004-ben 58% volt. Az öt százalékpontos növekedés a közalkalmazotti béremelés hatására történt. Járulékokkal együtt az arány 79%-ról 83%-ra emelkedett (lásd 3.5. ábra és Függelék 3.9. táblázat), a dologi kiadások aránya pedig ennek megfelelően 21%-ról 17%-ra csökkent.

3.5. ábra
A bérek, a járulékok és a dologi kiadások aránya a közoktatási folyó kiadásokból, 2001–2004 (%)

Forrás: Az önkormányzati és központi költségvetési intézmények pénzügyi beszámolói alapján Varga Júlia számításai

A közoktatási kiadások a nappali iskolai oktatási célú ráfordítások mellett az alap- és középfokú felnőttoktatási kiadásokat, a közoktatási intézményrendszer által nyújtott különböző ellátási, szociális célú ráfordításokat (így az iskolai étkeztetési, kollégiumi, napközi otthoni és tanulószobai ellátás kiadásait stb.), valamint az intézményi vagyon folyó működtetésének költségeit (mely túlnyomóan az épületfenntartási kiadásokat jelenti) is tartalmazzák. A folyó oktatási kiadásokból a nappali tagozatos oktatási célú kiadások aránya három százalékponttal nőtt 2001 és 2004 között, a felnőttoktatási kiadások aránya nagyjából változatlan maradt, a szociális célú és épületfenntartási, intézményi működtetési kiadások aránya pedig egy-egy százalékponttal csökkent (lásd Függelék 3.10. táblázat). Vagyis, a vizsgált időszakban nem történt jelentős elmozdulás a kiadások szerkezetében.

3.1.3. Az egy tanulóra jutó kiadások

2004-ben egy óvodásra 519, egy alap- és középfokon tanulóra 467 ezer forintot fordítottak az állami (önkormányzati) közoktatási intézmények (lásd Függelék 3.11. táblázat). A kiadásokat a GDP arányában vizsgáló alfejezetben már bemutattuk, hogy az ország teljesítőképességéhez képest az egy óvodai tanulóra jutó ráfordítások az OECD-átlag felett, az alsó és felső középfokon (ISCED 2 és ISCED 3) tanulókra viszont az OECD-átlag alatt költ Magyarország.

A kiadások szintjének összehasonlítása ugyancsak fontos információval szolgálhat, ezen keresztül láthatjuk, hogy Magyarország jelenlegi gazdasági fejlettsége és az adott ráfordítási arányok mellett hol tart nemzetközi összehasonlításban. 2002-ben Magyarország egy óvodásra összehasonlítható áron (vásárlóerő-paritáson átszámított dollárban) az OECD átlagos kiadásának 70%-át költötte (3475 dollárt 4922-vel szemben). Az egy alapfokon tanulóra jutó magyar kiadások az OECD átlagának 57%-át (3016 dollár 5273-mal szemben), az egy alsó középfokon tanulóra jutó ráfordítások 46%-át (2836 dollár 6089-cel szemben), az egy felső középfokon tanulóra jutó kiadások pedig 50%-át tették ki (3573 dollár 7121-gyel szemben) (Education at a Glance, 2005). Az Európai Unió oktatási szintek szerinti egy tanulóra jutó átlagos ráfordításairól a legfrissebb adatok a 2001-es összehasonlítást teszik lehetővé. Az alapfokú oktatásban Magyarország (2,3 ezer euró) egy tanulóra az uniós átlag (3,9 ezer euró) 59%-át, a korábbi 15 tagállam átlagának (4,7 ezer euró) 49%-át költötte. A magyar kiadások csak alig maradnak el az újonnan csatlakozott országok átlagos ráfordításaitól (2,4 ezer euró). Az alsó és felső középfokú oktatásban nagyobbak a lemaradások az egy tanulóra jutó kiadásokban: 2001-ben Magyarország (2,5 ezer euró) az uniós átlag (5,2 ezer euró) 48%-át költötte, ez az összeg a korábbi 15 tagállam átlagos kiadásainak 39%-a és elmarad az újonnan csatlakozott országok átlagától (3 ezer euró) is, annak 83%-a (Key Data on Education in Europe, 2005).

Az egy tanulóra jutó kiadások szintjének nemzetközi összehasonlítása ugyanazt a képet mutatja, mint a korábbi összehasonlítások. Magyarország óvodai oktatásra saját fejlettségi szintjéhez és az óvodások számához viszonyítva viszonylag sokat költ nemzetközi összehasonlításban, az egy tanulóra jutó alapfokú oktatási ráfordítások szintje nagyjából megfelel a hasonló fejlettségű országokénak, kevesebbet költ viszont Magyarország egy tanulóra az alsó és felső középfokon, mint a hasonló fejlettségű országok. Ugyanakkor a lemaradás valóságos nagyságának megítélését nagymértékben megnehezíti, hogy az adatok nem tartalmazzák a nem állami fenntartású oktatási intézmények ráfordításait. Mivel Magyarországon a nem állami intézményekben tanulók aránya a középfokú oktatásban a legmagasabb – 2004/2005-ben a gimnáziumi tanulók 21%-a, a szakközépiskolában a diákok 9%-a és a szakiskolai tanulók 5%-a nem állami intézményben tanult –, a valóságos lemaradás jóval kisebb is lehet.

3.2. A közoktatás finanszírozási rendszere

3.2.1. A rendszer alapvető jellemzői²

A közoktatás finanszírozásában három nagy államháztartási forrás vesz részt: a központi költségvetés, az önkormányzati támogatások és a Munkaerő-piaci Alap (MPA) képzési alaprésze (lásd 3.6. ábra). Az önkormányzati támogatások forrásait részben a központi költségvetésből biztosított pénzeszközök, részben az önkormányzatok saját bevételei alkotják. A gazdasági szféra részben a Munkaerő-piaci Alapba történő befizetéseken keresztül, részben közvetlenül is nyújt támogatásokat a közoktatás finanszírozásához. Emellett lakossági forrásokból, a tanulók családjainak ráfordításaiból is képződnek közoktatási források. 2004 óta az európai uniós fejlesztési támogatások egy része is közoktatási fejlesztési célokat szolgál. A 2002. évet követően az MPA képzési alaprészébe történő befizetések növekedése (lásd Függelék 3.12. táblázat) és az európai uniós források megnyílása nyomán jelentősen bővültek a közoktatás forrásai.

3.6. ábra
A közoktatás finanszírozási rendszere Magyarországon

3.2.2. Központi költségvetési források

A központi költségvetési támogatások elosztásának alapvető elvei nem változtak 2001 és 2004 között. A központi költségvetés normatív módon nyújtja az iskolafenntartóknak a támogatás túlnyomó részét. A normatív alap- és a kiegészítő hozzájárulások nem kötött felhasználásúak, ezeket az önkormányzatok szabadon átcsoportosíthatják oktatási és egyéb célok között, hasonlóan a központi költségvetésből kapott egyéb normatív támogatásokhoz. Az oktatási célokra nyújtott normatív hozzájárulások az önkormányzati finanszírozási rendszernek csak egyik – bár igen jelentős – forrását jelentik: 2004-ben például az általános iskolai oktatásra biztosított normatív alap-hozzájárulások összege 161 milliárd, az összes közoktatási hozzájárulásé pedig 403 milliárd forint volt (lásd Függelék 3.13. táblázat). A központi költségvetés 1997 óta úgynevezett kötött normatív támogatások és központosított előirányzatok (lásd Függelék 3.13. táblázat) formájában is támogatja az iskolafenntartókat, ezeket a támogatásokat az önkormányzatoknak oktatási célra kell fordítaniuk.

A normatív alap-hozzájárulások egyforma nagyságúak az önkormányzati és nem állami (egyházi, alapítványi, közhasznú társaságok vagy gazdálkodó szervezetek) iskolafenntartók számára. A nem önkormányzati iskolafenntartók is kapnak kiegészítő normatív támogatást, kötött felhasználású támogatás és központi előirányzatú központi költségvetési támogatás formájában hozzájárulást, de ezek köre nem teljesen egyezik meg az önkormányzati iskolafenntartóknak nyújtott támogatásokkal. Az egyházi iskolafenntartók – a normatív hozzájárulásokon kívül – kiegészítő hozzájárulás jogcímén megkapják azt az összeget is, mely az átlagos, önkormányzati fenntartású iskolák kiadásai és a normatív állami támogatások között van.

A központi költségvetés 2004-ben az önkormányzatoknak összesen 491 milliárd Ft költségvetési támogatást nyújtott, míg a nem önkormányzati iskolafenntartóknak, mint korábban láttuk, 77 milliárd forintot. 2000 és 2004 között az önkormányzati intézményeknek nyújtott központi költségvetési támogatás folyó áron 76%-kal nőtt, a nem önkormányzati intézményeknek nyújtott központi költségvetési támogatás ugyanakkor több mint kétszeresére növekedett (lásd Függelék 3.14. és 3.15. táblázat). A központi költségvetési támogatások változatlan áron is jelentősen emelkedtek az elmúlt négy évben (lásd 3.7. ábra és Függelék 3.16. táblázat).

3.7. ábra
Az állami, önkormányzati és a nem állami fenntartóknak nyújtott összes költségvetési támogatás növekedési üteme összehasonlítható áron, 2001–2004 (előző év=100%)

Forrás: Az önkormányzati és központi költségvetési intézmények pénzügyi beszámolói, valamint a költségvetés végrehajtásáról szóló törvények adatai és a KSH fogyasztói árindexének felhasználásával Varga Júlia számításai

2001 és 2004 között az összes folyó központi költségvetési oktatási támogatás aránya az önkormányzatok közoktatási kiadásain belül viszonylag stabilan 60% körül alakult (lásd 3.8. ábra és Függelék 3.14. táblázat), a normatív hozzájárulásoknak az önkormányzati oktatási kiadásokon belüli aránya pedig 2002 kivételével 58-60% között. 2002-ben az arány annak következtében volt alacsonyabb, mivel a közalkalmazotti béremelés forrásainak megteremtésére támogatást kaptak az önkormányzatok. A központi költségvetés 95%-ban normatív hozzájárulás formájában nyújtotta az önkormányzatoknak a folyó oktatási célú támogatást: ezen belül az alapnormatívák aránya 85%, a kiegészítő normatív hozzájárulások aránya pedig 15% körüli volt (lásd Függelék 3.14. táblázat).

3.8. ábra
A nem kötött felhasználású oktatási normatív hozzájárulások és az összes oktatási célú folyó központi költségvetési támogatás aránya az önkormányzatok oktatási kiadásaiból, 1991–2004 (%)

Forrás: Az önkormányzati és központi költségvetési intézmények pénzügyi beszámolóinak, valamint a költségvetés végrehajtásáról szóló törvények adatai alapján Varga Júlia számításai

Az elmúlt négy évben a támogatások jogcímeinek száma jelentősen emelkedett: 2001-ben és 2002-ben 42 db, 2003-ban 52 db, 2004-ben 63 db jogcímet tartalmazott az önkormányzati, közoktatási célú támogatási rendszer. Az alapnormatívák száma is emelkedett, az általános iskolai normatívák évfolyamok szerint ismét differenciálttá váltak, a szakmai gyakorlati képzés normatívái pedig a képzés évfolyama és helye szerint különböznek (lásd Függelék 3.17. és 3.18. táblázat). A jogcímek számának növekedése a kiegészítő normatív hozzájárulások és a kötött normatív támogatások esetében is megfigyelhető volt. A nem közvetlenül oktatási feladatokkal, hanem a települési háttérrel, a gyermekek, tanulók szociális helyzetével összefüggő, a társulást ösztönző, a települések közötti átjárást elismerő hozzájárulások, támogatások aránya viszonylag jelentőssé vált az elmúlt évek során. Mértékük meghaladja az összes támogatáson belül a 10%-ot. A kötött normatív támogatások aránya csökkent, a központosított előirányzatok aránya pedig elhanyagolható mértékű volt 2000 után.

Külön figyelmet érdemelnek a közoktatás számára biztosított ágazati céltámogatások és kötött felhasználású normatív támogatások. Ezek nagyságrendje ugyan az összes közoktatási ráfordításhoz képest nem túl jelentős, de ezek a finanszírozásnak azok az elemei, amelyeket az állami irányítás közvetlenül tud mozgatni, és így az állami oktatáspolitika fontos eszközét alkotják. E támogatások nagysága a közoktatási törvény 1996-os módosítását követően nőtt meg jelentős mértékben (Jelentés…, 2003), azt követően lassú csökkenés volt megfigyelhető. A 2002 és 2004 közötti időszakban bizonyos tételek (ilyen például a pedagógusok szakkönyvvásárlásához nyújtott támogatás) értékét sikerült megőrizni, másoké (ilyen például az értékelési és minőségbiztosítási programok támogatása) jelentősen csökkent (lásd Függelék 3.19. táblázat). Noha erre vonatkozó adatok még nem állnak rendelkezésre, feltételezhető, hogy 2004 után az ilyen források nagysága csökkent amiatt, hogy részben ezek nyújtották a Nemzeti Fejlesztési Terv sajátrész fedezetét.

3.2.3. Munkaerő-piaci Alap képzési alaprész, szakképzési támogatások

A szakképzés fejlesztési forrásai bővültek az elmúlt négy évben. 2001 és 2005 között a Munkaerő-piaci Alap képzési alaprészébe a gazdasági szervezetek által befizetett összegek (lásd a keretes írást) 75%-kal nőttek, és 2005-ben 27 622 millió forintot tettek ki. Az alaprész legnagyobb hányada a Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program oktatási célú célkitűzéseinek hazai forrásait biztosítja, de részben forrásául szolgál egyéb pályázatoknak is.

A MPA-ba történő befizetések mellett a gazdálkodó szervek egy része a szakképzési hozzájárulás teljesítési kötelezettségének egy részét vagy egészét más módon teljesítette. 2001 és 2004 között a szakképző iskolák számára fejlesztési megállapodás alapján évenként 11-13 000 millió forintot adtak át a gazdálkodó szervezetek felhalmozási támogatásra (lásd Függelék 3.12. táblázat). A szakképző iskolák számára közvetlen forrásátadással vagy gyakorlati szakképzés szervezésével pedig 2001 és 2004 között évenként 12-13 milliárd értékben teljesítették szakképzés-hozzájárulási kötelezettségeiket a vállalatok.

3.2.4. Európai uniós támogatások

Az európai uniós csatlakozással Magyarország jogosulttá vált az unió fejlesztési támogatásainak igénybevételére (erről részletesebben lásd aközoktatás irányításáról szóló 2. fejezetet). A HEFOP oktatási célú célkitűzéseire 2005 végéig 46 784 millió Ft értékben kötötték meg a szerződéseket a pályázókkal, ebből 75%-ot az uniós alapok, 25%-ot pedig a hazai források – a Munkaerő-piaci Alap képzési alaprésze – finanszíroznak (lásd 3.1. táblázat). A források biztosítása a pályázatok teljesítésével egyidejűleg történik. 2005 végéig a megítélt forrásokból összesen 9666 millió forintot fizettek ki a sikeres pályázóknak. Az ROP oktatási célú célkitűzéseire 13 785 millió Ft áll rendelkezésre, amiből 11 595 millió Ft volt az uniós forrás.³

3.1. táblázat
A Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program keretében kifizetett közoktatási célú támogatások, 2004–2006 (millió Ft)

Operatív program/célkitűzés	Megítélt támogatás	Szerződésben lekötött	Kifizetés 2005 végéig
HEFOP			Hazai forrásból	Együtt
2.1. Hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlősének biztosítása	4 609,4	4 595,1	229,2	1 281,2
3.1. Egész életen át tartó tanuláshoz szükséges készségek és kompetenciák fejlesztése	8 964,0	10 154,0	597,2	2 682,1
3.2. A szakképzés tartalmi, módszertani és szerkezeti fejlesztése	10 841,4	8 412,6	420,3	3 014,5
4.1. Az oktatási és képzési infrastruktúra fejlesztése	23 662,3	23 662, 3	474,1	2 688,2

Forrás: Az FMM Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program és EQUAL Program Irányító Hatóság adatai alapján Probald Anna számításai

3.2.5. Helyi folyamatok

Az államháztartás közoktatási kiadásai döntő hányada az önkormányzatok költségvetésében jelenik meg, így a helyi folyamatok vizsgálatának kiemelt jelentősége van (lásd Függelék 3.20. táblázat).

A magyar közoktatási rendszerben a központi költségvetés oktatási kiadásai és ezen belül az oktatási normatív támogatások fontos, de közvetett meghatározói az önkormányzati iskolák kiadásainak. Végső soron az iskolafenntartó önkormányzatok költségvetési helyzete szabja meg az iskolák finanszírozásának közvetlen korlátait. Ezt pedig az oktatási normatívák összegének alakulásán túl a többi központi támogatás, a helyi bevételi lehetőségek és a különféle szolgáltatási területeken jelentkező kiadási igények együttes hatása alakítja. Mindez persze korántsem jelenti azt, hogy az oktatási normatívák összege közömbös lenne az önkormányzatok számára: míg makroszinten a központi támogatások végösszegétől függ az önkormányzati szektor helyzete, és ebből a szempontból közömbös a támogatások összetétele, az önkormányzati szektoron belül a különféle támogatások relatív súlya számottevően befolyásolhatja a teljes támogatási összeg önkormányzatok közötti megoszlását, és ezáltal például a kisebb vagy nagyobb helyi iskolahálózatot működtető önkormányzatok relatív költségvetési helyzetét is.

Az önkormányzati bevételek összetételében bekövetkezett legjelentősebb változás a kétezres években a központi támogatások részarányának növekedése 2003-ban (lásd Függelék 3.21. táblázat). Ez egyrészt a normatív támogatások, másrészt az átengedett bevételek növekvő súlyának következménye, míg a felhalmozási célú támogatások, illetve – a normatív támogatásokon és az átengedett adókon túli – egyéb folyó támogatások részaránya valamelyest csökkent. A saját bevételek részaránya 2002 és 2004 között 3-5%-kal alacsonyabb, mint az ezt megelőző három évben. Ezen belül figyelemre méltó a saját felhalmozási bevételek részarányának csökkenése.

A kiadási oldalon a legszembetűnőbb változás a folyó kiadások részarányának jelentős növekedése 2002 után (lásd Függelék 3.22. táblázat). Ennek a 4-6 százalékos növekedésnek mintegy kétharmadát a folyó oktatási kiadások részarányának növekedése teszi ki. A pedagógusbérek 2002-es emelésének időszakában hozzávetőlegesen 3-4 százalékponttal nőtt a folyó oktatási kiadások részaránya.

Az oktatási célú beruházási kiadások részaránya a korábbi érték háromnegyedére esett vissza 2002 után. Ez a csökkenés valamivel nagyobb mértékű, mint az összes beruházási kiadás részarányának csökkenése.

A pedagógusbérek 2002-es emelésével kapcsolatban korábban megfogalmazódtak olyan aggodalmak, hogy ez, az önkormányzatokra nehezedő költségvetési nyomás eredményeként, számottevő változásokat eredményezhet az iskolahálózatban és a települési önkormányzatok fenntartói szerepvállalásában (Jelentés…, 2003). Úgy tűnik, hogy a középfokú iskolák esetében egyelőre nem igazolódtak ezek a várakozások. 2004-ig a városi önkormányzatok nem adtak át nagy számban iskolákat a megyei önkormányzatoknak; a megyei fenntartású iskolák száma 2002 és 2004 között 15-tel, részarányuk 2 százalékkal nőtt (lásd Függelék 3.23. táblázat). Ugyanakkor fontos hangsúlyozni, hogy egy-egy iskola átadását a megyei önkormányzatnak rendszerint hosszas döntési és egyeztetési folyamat előzi meg, így az önkormányzatok költségvetési helyzetében bekövetkezett változások esetleges hatása hosszabb távon mutatkozhat meg. A falvak körében 2000 után valamelyest növekedett az általános iskola nélküli települések száma (lásd Függelék 2.5. táblázat), kérdéses azonban, hogy ez mennyiben az önkormányzatok költségvetési helyzetében beállt változás, illetve a gyermeklétszám csökkenésének következménye.

3.3. A közoktatás hatékonysága

A hatékonyság fogalma az oktatásban gyakran az eredményesség vagy minőség, máskor pedig a kiadások csökkentése, a takarékosság szinonimájaként jelenik meg. A hatékonyság azonban a ráfordítások és az eredményesség egymáshoz való viszonyát fejezi ki; lényegében azt, hogy hogyan használjuk fel, mennyire költjük el jól az oktatásra szánt pénzt – akár az egyes iskolákat, akár az oktatási rendszer egészét tekintve (a hatékonyság fogalmáról bővebben lásd Semjén, 1999 és Semjén, 2005).

Az oktatás hatékonyságát tekintve érdemes megkülönböztetni két fogalmat: az ún. belső, illetve külső hatékonyságot. A belső hatékonyság esetében az oktatási rendszer által kitűzött, rendszerint a diákok tanulmányi teljesítményével mért céljait vetjük össze a kiadásokkal. Egy iskolát vagy egy oktatási rendszert akkor tekintünk hatékonyan működőnek, ha adott feltételek mellett egy adott eredményességi célt a lehetséges legkevesebb ráfordítással ér el, vagy ha az adott kiadások mellett a lehetséges legjobb eredményességű szolgáltatást nyújtja. Az „adott feltételek” azokat a tényezőket jelölik, amelyek befolyásolják az oktatás eredményességét és/vagy költségeit és – legalább rövid távon – nem megváltoztatható külső adottságok. Mivel mikro- és makroszinten nem ugyanazok a tényezők tekinthetők külső adottságnak, az oktatási rendszer hatékonysága nem írható le teljes mértékben az iskolák hatékonyságának átlagos szintjével, noha legnagyobbrészt ez határozza meg az oktatási rendszer hatékonyságát. Mikroszinten elsősorban a diákok jellemzői (képességek, korábbi iskolaévek alatt megszerzett tudás, aspirációk, családi háttér) határolják be az elérhető eredményességet, de az oktatásra vonatkozó szabályozás és többé-kevésbé az iskolák mérete is külső adottságként jelenik meg. Makroszinten viszont lehetőség van a szabályozás, sőt bizonyos korlátok között az iskolahálózat jellemzőinek megváltoztatására is. Így elméletileg az is elképzelhető, hogy minden iskola maximálisan hatékonyan működik, az oktatási rendszer egésze azonban – például az elhibázott oktatáspolitika következtében – mégsem hatékony. A fejezet további részében az oktatási rendszer egészét tekintve tárgyaljuk az oktatás hatékonyságát.

A külső hatékonyságot nem a kiadások és a tanulói teljesítmények, hanem a kiadások és a diákok későbbi munkaerő-piaci helyzete (elhelyezkedési esély, kereset) alapján ítéljük meg. Ekkor tulajdonképpen azt vizsgáljuk, hogy a munkaerőpiacon leginkább hasznosítható tudás, illetve iskolai végzettség megszerzésére fordítja-e a rendelkezésre álló forrásokat az oktatási rendszer. Az oktatás külső hatékonysága azzal javítható, ha azokra a képzésekre fordít több pénzt, illetve iskoláz be több diákot az oktatási rendszer, amelyeknek mint befektetéseknek a társadalmi megtérülése a legnagyobb mértékű – szemben az alacsonyabb megtérülésű (azaz a költségekhez mérten kevesebb hasznot hozó) képzési területekkel.

3.3.1. Az oktatás belső hatékonysága

Mivel a hatékonyságra definíció szerint mind a ráfordítások, mind pedig az eredményességgel összefüggő tényezők hatást gyakorolnak, az oktatási rendszer jellemzőinek döntő többsége kisebb-nagyobb mértékben befolyásolja az oktatás hatékonyságát is. Ezek a hatások azonban a legtöbb esetben nagyon nehezen kimutathatóak és még kevésbé számszerűsíthetők; elsősorban az eredményességre gyakorolt hatások mérésének nehézségei miatt (erről bővebben lásd a közoktatás eredményességéről szóló 8. fejezetet). Így a hatékonysági problémák lehetséges forrásainak részletes számbavételére itt nincsen mód, ehelyett három fontos és gyakran vitatott kérdést tárgyalunk: a pedagógusfoglalkoztatás, a kistelepülési iskolák és a hátrányos helyzetű diákok oktatásának hatékonysági vonatkozásait.

A magyar közoktatás egyik legszembetűnőbb és legsúlyosabb hatékonysági problémája a pedagógusfoglalkoztatás terén kialakult helyzettel függ össze. A gyermeklétszám fogyását nem követte arányosan a pedagóguslétszám csökkenése, így az egy tanárra eső diákok száma jelentősen csökkent a rendszerváltás óta eltelt másfél évtizedben (lásd Függelék 3.24. táblázat). Az általános iskolai oktatásban a legnagyobb arányú csökkenés 1994 előtt ment végbe, ezt követően a diák-tanár arány alacsony szinten stabilizálódott, némi ingadozás mellett: 1996–97-ben valamelyest nőtt a diák-tanár arány, 1999 után pedig lassuló ütemben csökkent. A középfokú programok esetében ezzel szemben az egész időszakban csökkenő tendenciát mutat az egy tanárra jutó diákok száma (Hermann, 2005a).

Mivel a diák-tanár arány csak a ráfordítások egyik elemét jeleníti meg, az eredményesség alakulásáról pedig semmit sem mond, nem tekinthetjük ezt a mutatót a hatékonyság közvetlen indikátorának. Ugyanakkor több érv szól amellett, hogy Magyarországon a diák-tanár arány az utóbbi másfél évtizedben jellemző csökkenése és alacsony értéke makroszinten a közoktatás egyik súlyos hatékonysági problémája tüneteként értelmezhető. Először: a diák-tanár arány csökkenését országos szinten nem kísérte a tanulói teljesítmények javulása; úgy tűnik, ezek szintje nem javult egyértelműen sem a kilencvenes évtizedben, sem 2000 és 2003 között. (Az 1999 előtti tendenciákról a Monitor kutatások eredményei adnak képet, ezekről összefoglalóan lásd Jelentés…, 2000; 2003, a 2000 és 2003 közötti változásokat a PISA-adatok alapján ítélhetjük meg, lásd a közoktatás eredményességéről szóló 8. fejezetet.) Másodszor: a diák-tanár arány csökkenése mind helyi, mind országos szinten a tanulólétszám csökkenésének következménye. Az iskolai szintű adatok elemzése arra utal, hogy ez a folyamat jellemzően nem az általános iskolák (középfokú továbbtanulással mért) eredményességének javulásához, hanem a pedagógusfoglalkoztatás hatékonyságának romlásához vezetett (Hermann, 2005a). Összességében tehát úgy tűnik, hogy a magyar közoktatásban a demográfiai változáshoz való gyenge alkalmazkodás következtében egy olyan pedagógus-túlfoglalkoztatás alakult ki, amely nem (vagy legfeljebb csak csekély mértékben) javítja az oktatás eredményességét. Más megközelítésben azt is mondhatjuk, hogy az oktatási rendszer jelenleg nem tudja megfelelően kihasználni a rendelkezésre álló, relatíve bőséges pedagógusállományt az oktatás eredményességének javítása érdekében. Fontos hangsúlyozni, hogy a fenti érvek alapján a közoktatás egészére (azaz az iskolák többségére) vonatkozóan fogalmazhatjuk meg egyértelműen ezt az állítást. Az egyes iskolák (vagy települések, megyék) szintjén egyáltalán nem biztos, hogy az alacsonyabb diák-tanár arány a gyengébb hatékonyság jele; a mutató értékét más tényezők is befolyásolják (bővebben lásd a 3.4.3. alfejezetet).

A demográfiai folyamatok hatása a pedagógusfoglalkoztatásra mikro- és makroszinten is jelentkezik. Az alkalmazkodás helyi nehézségei kézenfekvőek: a diáklétszám csökkenésével arányos pedagóguslétszám-csökkentés, illetve az ezzel járó iskolabezárások és összevonások minden esetben olyan népszerűtlen, gyakran jelentős ellenállást kiváltó lépések, amelyekre az iskolafenntartó önkormányzatok nem könnyen szánják rá magukat. A demográfiai változás és az általános iskolai diák-tanár arány összefüggését vizsgáló empirikus elemzések is megerősítették azt, hogy a helyi szintű alkalmazkodás összességében csak részleges; átlagosan minél inkább csökkent az iskoláskorú népesség egy adott településen 1990 után, jellemzően annál nagyobb mértékben csökkent a diák-tanár arány is. Ugyanakkor a diák-tanár arány országos szinten megfigyelhető csökkenése nagyobb mértékű annál, mint amire a helyi alkalmazkodás becsült rugalmatlansága alapján számíthatunk; vagyis a helyi folyamatok csak részben adnak magyarázatot a diák-tanár arány csökkenésére (Hermann, 2005a). Ha döntően a helyi alkalmazkodás hiánya állna a makroszintű adatok hátterében (vagyis elsősorban arról lenne szó, hogy az iskolafenntartó önkormányzatok nem hozzák meg a pedagógus-foglalkoztatás arányos csökkenését biztosító döntéseket azokon a településeken, ahol csökken a diákok létszáma), akkor azokban a településcsoportokban lenne a legnagyobb mértékű a diák-tanár arány csökkenése, ahol leginkább csökkent az iskoláskorú gyerekek létszáma. Ezzel szemben lényegé­ben azonos tendenciák figyelhetők meg az egyes csoportokban (számottevően csak a falvak alsó és felső negyede esetében tér el a trend a falvak összességére jellemzőtől). A diák-tanár arány tehát azokon a településeken is számottevően csökkent a vizsgált időszakban (1990–2004), ahol alig csökkent vagy (mint a falvak legkedvezőbb helyzetű negyedében) akár számottevően növekedett is az iskoláskorú gyerekek létszáma (lásd 3.9. ábra és Függelék 3.24. táblázat).

3.9. ábra
A nappali tagozatos diákok és főállású tanárok arányának alakulása a városok és a falvak 1990 és 2004 közötti gyermeklétszám-változás szerinti negyedeiben, általános iskolák, 1990–2004

Forrás: A KSH T-STAR adatbázisa alapján Hermann Zoltán számításai
Megjegyzés: A települési értékek súlyozatlan átlagai. A vizsgált időszakon belül önállóvá vált vagy önállóságát elveszítő települések nélkül. A települések 2002-es városi/falusi jogállása szerint.

A diák-tanár arány csökkenése tehát meglepően egységes módon ment végbe a különböző demográfiai helyzetű településeken, ami a központi oktatáspolitika meghatározó szerepére utal ebben a folyamatban. Úgy tűnik, hogy a különféle szabályozási elemek változásai (a pedagógus-óraszámoktól és ezek elszámolható kedvezményeitől a tantervi szabályozás egyes elemeiig) összességükben a pedagógusfoglalkoztatás kialakult szintjének fenntartása, az oktatás munkaerő-intenzitásának növekedése irányában hatottak. Közvetett módon a központi oktatáspolitika szerepére utal az is, hogy – az 1990–93-as időszakot leszámítva – az átlagos osztálylétszámok nem változtak jelentős mértékben az általános iskolákban; a diák-tanár arányt szinte teljes egészében az egy osztályra jutó tanárok számának változásai „mozgatják” (Hermann, 2005a) (a diák-tanár arány, illetve az oktatási ráfordítások összetevőire vonatkozóan lásd a keretes írást). Márpedig a központi oktatáspolitika különböző elemei sokkal inkább hatnak ez utóbbira, mint az osztálylétszámra (amit az oktatáspolitika lényegében csak az erre vonatkozó közvetlen szabályozással szorít keretek közé).

Érdemes megemlíteni, hogy a közoktatás finanszírozásának a tanulók számát követő normatív támogatásokra épülő magyarországi rendszere más lehetséges támogatási formákkal (például az iskoláskorú népesség számát követő egyösszegű támogatások, a kiadásarányos támogatások, a pedagógusbérek központi finanszírozása) összehasonlítva erősen ösztönzi az iskolafenntartó önkormányzatokat a hatékonyság javítására, illetve a pedagógus-túlfoglalkoztatás elkerülésére. Figyelemre méltó, hogy ezt a hatást az oktatáspolitika más elemei az elmúlt másfél évtizedben csaknem mindvégig ellensúlyozták. A diák-tanár arány csak 1996-ban és 1997-ben növekedett a vizsgált időszakban, de ekkor sem a normatív támogatások ösztönző hatására, hanem az önkormányzatok általános költségvetési helyzetének hirtelen romlása eredményeként. Érdemes megjegyezni ugyanakkor, hogy a közoktatási törvény 2006-os módosítása olyan intézkedéseket tartalmaz, amelyek a pedagógusfoglalkoztatás csökkenésével járhatnak a közoktatásban (bővebben lásd a 7.2.1. alfejezetet).

A pedagógus-túlfoglalkoztatás mellett az eredményességi és hatékonysági problémák egy másik forrását azok a változások alkotják, amelyek az utóbbi másfél évtizedben a pedagógusok összetételében következtek be (erről bővebben lásd a pedagógusokról szóló 7. fejezetet). A versenyszférában hasonló végzettséggel elérhető keresetekhez mérten alacsony keresetek hatására negatív szelekciós folyamatok indultak el az oktatásban. Az egyetemi végzettségű és a fiatal tanárok az átlagnál nagyobb arányban hagyják el a közoktatást (Varga J., 2005c), a pedagógusképzésből kikerülők közül az egyetemi végzettségűek és a közoktatáson kívül magas keresetekre számítók az átlagnál kisebb arányban választják a pedagóguspályát, a főiskolai pedagógusképzést pedig a többi szakra jelentkezőnél átlagosan gyengébb képességű (gyengébb tanulmányi eredményekkel rendelkező) középiskolások választják (Varga J., 2005d). Mindez összességében minőségi romláshoz vezet a fiatalabb pedagógusok körében.

A pedagógus-túlfoglalkoztatás és a pedagógusok összetételének változása nem egymástól függetlenül zajló folyamatok. A pedagógus-foglalkoztatás magas szintje mellett a keresetek jelentős mértékű és tartós emelése a közoktatásra fordított közkiadások jelentős növelését igényelné, ami a közeljövőben nem tűnik valószínűnek.

A közoktatás hatékonyságának alakulását fontos nemzetközi összehasonlításban is megvizsgálni. Mint láttuk, a közoktatási kiadások GDP-hez viszonyított aránya az OECD-országokhoz mérten a kilencvenes évek első felében közepes szintű volt, a kilencvenes évek második felében azonban elmaradt az átlagtól (Jelentés…, 2003). Az, hogy a kiadások alapján milyennek ítéljük meg a magyar közoktatás hatékonyságát, döntően függ attól, hogyan ítéljük meg az eredményességet. Ha a nemzetközi mérésekből (erről részletesebben lásd a közoktatás eredményességéről szóló 8. fejezetet) azt a következtetést vonjuk le, hogy ez számottevően nem marad el az OECD-országokétól, akkor legalább olyan hatékonynak is tekinthetjük, hiszen ez azt jelenti, a magyar közoktatás az adott eredményeket a GDP-hez viszonyítva átlagos vagy alacsonyabb ráfordítások mellett érte el. Amennyiben az eredményességet – például a PISA-adatok alapján – nemzetközi összehasonlításban gyengének ítéljük, akkor hatékonysági problémákról is kell beszélnünk.

A kiadások mellett, ahogyan ezt a Magyarországi időbeli tendenciák vizsgálata során is bemutattuk, az egy pedagógusra jutó tanulók számából is lehet a hatékonyságra vonatkozó következtetéseket megfogalmazni. Magyarországon a kilencvenes években a diák-tanár arány az OECD-országok körében az egyik legalacsonyabb volt, messze az átlag alatt, az alapfokú, az alsó és felső középfokú oktatás esetében egyaránt (Education at a Glance, 2002). Ez azt jelenti, hogy akár átlagosnak, akár az átlagnál gyengébbnek tekintjük a közoktatás eredményességét, a pedagógusfoglalkoztatást tekintve az OECD-országok átlagánál kevésbé hatékonynak tekinthető a magyar közoktatás. Ugyancsak érdemes vizsgálni az átlagos osztálylétszám alakulását is. Ez Magyarországon csak viszonylag kis mértékben marad el az OECD-országok átlagától: az alacsonyabb magyar diák-tanár arány mögött döntően az egy osztályra jutó tanárok magasabb száma áll (lásd Függelék 3.25. és 3.26. táblázat), ami összefügg a tanárok alacsonyabb óraterhelésével is. A tanárok éves óraterhelése Magyarországon az OECD-országokkal összevetve az alsó és a felső középfokú oktatás esetében meglehetősen alacsony, ugyanakkor az alapfokú oktatásban a közölt érték csak kismértékben marad el az OECD-országok átlagától (lásd Függelék 3.25., 3.26. és 3.27. táblázat). Bár az éves óraterhelés nemcsak a tanárok heti óraszámától, de a tanév hosszától is függ, úgy tűnik, hogy Magyarország esetében nemcsak az utóbbi tényező magyarázza az éves tanári óraszám OECD-átlagtól való eltérését (erről bővebben lásd a pedagógusokról szóló 7. fejezet 7.2.1. alfejezetét).

Fontos megjegyezni, hogy a tanár-diák arányt az oktatási rendszer más, az oktatás hatékonyságával közvetlenül össze nem függő jellemzői is befolyásolhatják. Az alacsony magyarországi diák-tanár arány mögött az alacsony tanáróraszámokon túl feltételezhetően részben a napközis ellátás kiterjedtsége áll. A napközis tanárok száma növeli a foglalkoztatott pedagógusok összlétszámát, míg a diákok összlétszáma független attól, hogy hányan veszik igénybe a napközis ellátást. Ha azonban a napközit elsősorban jóléti szolgáltatásnak tekintjük, amelyet a tanórákon folyó oktatáson túl többletszolgáltatásként nyújt az oktatási rendszer, hasonlóan például a diákétkeztetéshez, akkor a napközis tanárok állományával korrigálnunk kellene az adatokat, amennyiben a diák-tanár arány alapján próbáljuk megítélni az oktatás hatékonyságát (ideális esetben külön vizsgálhatnánk az oktatás és a napközis ellátás hatékonyságát). A nemzetközi összehasonlító adatok azonban nem adnak lehetőséget a napközis ellátás kiterjedtségének figyelembevételére.

Összességében nemzetközi összehasonlításban a magyar közoktatás hatékonyságát nem tudjuk teljesen egyértelműen megítélni. Egyfelől úgy tűnik, hogy a pedagógusfoglalkoztatást tekintve a magyar közoktatás ráfordításai meghaladják az OECD-országok átlagát, miközben a tanulói teszteredmények nem jobbak a nemzetközi átlagnál; ez alapján tehát a magyar közoktatás hatékonysága elmarad az OECD-országok átlagától. Másfelől azonban – részben a kiadási adatok (a nem állami iskolák kiadásaival kapcsolatos) bizonytalansága, részben az összevethető reálkiadások kiszámításának problémái, részben pedig a nemzetközi átlagnál alacsonyabb eredményesség és alacsonyabb kiadási szint megítélésének nehézsége miatt – a ráfordításokat a kiadásokkal mérve nemzetközi összehasonlításban nem tudunk egyértelmű következtetést megfogalmazni a magyar közoktatás hatékonyságára vonatkozóan.

A közoktatás hatékonyságáról folyó vitákban talán a pedagógus-túlfoglalkoztatásnál és a pedagógusok összetételénél is gyakrabban felmerülő kérdés a kistelepüléseken működő kisiskolák helyzete. Gyakran megfogalmazódik az a vélemény, hogy mivel a kistelepülési iskolákban a fajlagos kiadások messze meghaladják a nagyobb iskolák kiadásait, az eredményesség pedig elmarad a többi iskoláétól, ezeknek az intézményeknek a fenntartása számottevő hatékonyságveszteséggel jár. Az erre vonatkozó empirikus elemzések azonban azt mutatják, hogy a kistelepülési iskolák összevonásával/megszüntetésével makroszinten még akkor is csak igen csekély mértékben volna javítható az oktatás hatékonysága, ha az iskolák működésének esetleges járulékos hasznait a kistelepüléseken élők számára figyelmen kívül hagyjuk. Egyrészt igaz ugyan, hogy a fajlagos kiadások az iskolaméret csökkenésével a legalsó mérettartományban meredeken emelkednek, de a diákok olyan kis hányada tanul a legkisebb, fajlagosan drágán működő iskolákban, hogy ezek összevonása/megszüntetése makroszinten – a tanári bérek jelenlegi szintje és az infrastruktúra mai állapota mellett – legfeljebb 1-2%-os megtakarítást eredményezne, ráadásul az elérhető megtakarítást tovább csökkentenék a diákok utazási költségei (Hermann, 2005b). Bár csak hozzávetőleges becslésről van szó, a lehetséges megtakarítás nagyságrendileg kisebb, mint ami a pedagógusfoglalkoztatás csökkentésével elérhető volna. Érdemes hangsúlyozni, hogy a nemzetközi összehasonlításban alacsony magyarországi diák-tanár arány legfontosabb forrását nem a falusi iskolák alkotják. A városi általános iskolákra jellemző diák-tanár arány is messze elmarad az OECD-országok (minden településtípust tartalmazó) átlagától, és csak néhány országban találunk alacsonyabb értéket.

Az iskolák eredményességében megmutatkozó különbségek jelentős része a szülők iskolai végzettség szerinti összetételének eltéréseire vezethető vissza. A középfokú továbbtanulási arányokat tekintve például a 150 főnél kevesebb létszámú kisiskolák diákjai kisebb arányban kerülnek gimnáziumba, mint akár a nagyobb falusi, akár a városi iskolák tanulói, de ha a családi háttér hatását kiszűrjük, nem találunk szignifikáns különbséget a nagyobb falusi iskolákhoz mérten, a falusi és városi iskolák közötti különbség pedig csekély mértékűre zsugorodik (Hermann, 2005b; a falusi és városi iskolákra vonatkozóan lásd még Andor, 2000). Lényegében ugyanezt mutatja az Országos kompetenciamérés eredményeinek településtípus szerinti összehasonlítása is: a diákok családi háttérét is figyelembe véve nincsen számottevő különbség a falusi és városi diákok teljesítményében (Balázsi–Zempléni, 2004). Összességében tehát a kistelepülési iskolák eredményessége a nagyobb falusi iskolákéhoz hasonló, és csak kis mértékben marad el a városi iskolákétól: sem a falusi, sem a városi iskolák nem teljesítenek jól a kedvezőtlen családi hátterű diákok oktatásában. Sem az eredményesség, sem a magasabb kiadások nem indokolják tehát azt, hogy a kistelepülési iskolák fenntartását a magyar közoktatás egyik súlyos hatékonysági problémájának tekintsük.

A pedagógusfoglalkoztatáshoz kapcsolódó problémák mellett a közoktatás egyik legfontosabb eredményességi és egyben hatékonysági problémája a szakiskolákban tanuló, többségében hátrányos helyzetű diákok oktatásához kapcsolódik. Bár elsősorban méltányossági és eredményességi problémáról van szó (ezekről részletesebben lásd a közoktatás eredményességéről szóló 8. és az oktatási egyenlőtlenségekről szóló 9. fejezetet), érdemes röviden a hatékonysági vonatkozásokat is megemlíteni. A szakiskolát végzett, illetve a középfokú oktatásból lemorzsolódó tanulók a munkaerőpiacon csekély eséllyel jutnak álláshoz, és alacsony keresetekre számíthatnak (erről lásd még a következő alfejezetet). Ezen diákok oktatása igen gyenge eredményességgel, és tekintve a képzési idő hosszát és költségeit, gyenge hatékonysággal is folyik. Ezt részben külső hatékonysági problémának tekinthetjük, amennyiben valamelyest központi és helyi oktatáspolitikai döntéseken is múlik az, hogy a diákok milyen arányban szereznek középiskolai vagy annál alacsonyabb végzettséget. Ugyanakkor az, hogy a szakiskolákban tanuló diákok döntően azért kerülnek ezekbe az intézményekbe, mert az általános iskolákban nem sajátítják el a középiskolai továbbtanuláshoz szükséges tudást és készségeket, az alapfokú oktatás egyik alapvető eredményességi problémájának jele.

3.3.2. Az oktatás külső hatékonysága

A különböző oktatási szinteken, programokban végzettek elhelyezkedési esélykülönbségei, az iskolázáshoz kapcsolható kereseti különbségek az iskolai végzettség felértékelődését mutatják a rendszerváltozást követően (erről lásd még az oktatás társadalmi-gazdasági környezetéről szóló 1. fejezet 1.5.1.1. és 1.5.1.2. alfejezetet). Az alacsony, legfeljebb általános iskolai végzettségűek foglalkoztatási esélyei nagyon rosszak, a 25–64 éves népességben körében a legfeljebb 8 osztályos végzettségűek foglalkoztatási rátája kisebb, mint 50%, ami nemzetközi összehasonlításban is rendkívül alacsony. A 2003. évben a legfeljebb 8 osztályt végzett férfiak foglalkoztatási rátája 47%, a nőké 35% volt, ami az OECD-országok között a második legalacsonyabb (Education at a Glance, 2005).

Az iskolázottság szerinti relatív keresetek egyszerű összehasonlítása azt mutatja, hogy a középfokúnál alacsonyabb végzettségűek kereseti hátránya a középfokú végzettségűekhez képest nagyjából az OECD-országok átlagának megfelelően alakul (Education at a Glance, 2005). A középfokúnál alacsonyabb végzettségű férfiak átlagos keresete 2003-ban a középfokú végzettségűek keresetének 83%-a, a középfokúnál alacsonyabb végzettségű nők keresete a középfokú végzettségű nők keresetének 78%-a volt. A felsőfokú végzettségűek relatív kereseti előnye Magyarországon volt a legmagasabb 2003-ban az OECD-országokon belül. A főiskolai végzettségű férfiak keresete a középfokú végzettségűek keresetének 202%-a, az egyetemi végzettségűek keresete a középfokú végzettségűek keresetének 274%-a volt. A nők esetében a megfelelő értékek 164%, illetve 212% (Education at a Glance, 2005).

2003-ban egy többletiskolázási év kereseti hozama – az egyéb hatások kiszűrése után – átlagosan 7% volt, a szakmunkás/szakiskolai végzettek bérelőnye a 8 osztályt végzettekéhez képest 13-14%, az érettségizettek 8 osztályt végzettekhez mért bérelőnye pedig 27-32% (Horváth–Hudomiet–Kézdi, 2004). Az érettségizettek és szakmunkás/szakiskolai végzettségűek kereseti hozamkülönbsége azt mutatja, hogy egy többletiskolaév jóval többet ér a keresetekben, ha azt érettségit adó iskolában végezte el valaki, mint akkor, ha szakmunkás/szakiskolai oktatásban. Néhány tanulmány (Palócz, 2001; Semjén, 2005) azt is bemutatja, hogy a szakmunkás/szakiskolai végzettségűek érettségizettekhez, szakközépiskolai végzettségűekhez viszonyított rosszabb munkaerő-piaci sikeressége nem egyszerűen „illeszkedési” problémák következménye, hanem annak, hogy a szakiskolák kevésbé képesek az általános készségeket elsajátíttatni a tanulókkal, mint a szakközépiskolák. Mivel a középfokú továbbtanulás iskolatípusok szerinti átrendeződése (az érettségit adó iskolák arányának növekedése) erős szelektivitás mellett ment végbe (egy-egy korcsoportból a rosszabb tanulmányi eredményűek kerülnek a szakiskolai programokba), a magyar közoktatási rendszer külső hatékonysága szempontjából a legfontosabb problémának az tűnik, hogy kevéssé képes kompenzálni a családi háttér hatásának különbségeit. Ennek következménye egyrészt az, hogy egy-egy korosztályból (a szakiskolai magas lemorzsolódási ráták következtében) ma is 15-20% lép a munkaerőpiacra legfeljebb 8 osztályos végzettséggel (Kertesi–Varga, 2005), másrészt az, hogy a szakiskolai végzettséget jóval alacsonyabbra értékeli a munkaerőpiac, mint a szakközépiskolait.

3.4. Egyenlőtlenségek és az iskolák finanszírozása

Az oktatási kiadások iskolák vagy önkormányzatok közötti egyenlőtlensége legalább két okból különösen fontos az oktatáspolitika számára. Egyfelől a kiadások egyenlőtlen megoszlását az iskolai szolgáltatásokhoz való egyenlőtlen hozzáférés egyik lehetséges forrásának tekinthetjük (erről lásd még az oktatási egyenlőtlenségekről szóló 9. fejezetet). Az oktatási kiadások és az oktatás minősége között nincsen ugyan szükségszerűen szoros összefüggés, a magasabb kiadások lehetőséget adhatnak a minőség javítására (például az iskolák jobb felszereltsége, a tanárok keresetének növelése révén), ezért a kiadások egyenlőtlenségének mértéke önmagában is fontos méltányossági kérdés. Amennyiben a kiadások egyenlőtlensége az oktatáspolitika, illetve a társadalom számára nem elfogadott oktatási egyenlőtlenségekhez vezet, ezt a finanszírozási rendszer káros velejárójának, a finanszírozás működési zavarának tekinthetjük. Másfelől az oktatáspolitika gyakran finanszírozási eszközökkel, különféle többlettámogatásokkal igyekszik az oktatási egyenlőtlenségeket csökkenteni – ezeknek a politikáknak a hatását a kiadási egyenlőtlenségek kontextusában is érdemes megvizsgálni.

Fontos hangsúlyozni, hogy a kiadások különbségeit nem tekintjük definíció szerint méltányossági problémának. A magasabb fajlagos iskolai kiadásokban tükröződhetnek az oktatás az átlagot meghaladó költségei egy adott iskolában vagy településen (például egy kisiskolában csak magasabb kiadásokkal biztosítható ugyanaz a felszereltség). Elképzelhető, hogy a magasabb kiadások gyengébb hatékonysággal párosulnak, azaz egy iskola nem tudja a többletkiadásokat az átlagosnál jobb minőség elérésére sikeresen felhasználni. Lehetséges az is, hogy a magasabb kiadások jobb minőségű oktatással járnak együtt.

Az alábbiakban a fajlagos kiadások egyenlőtlenségét három szempont mentén vizsgáljuk. Először a települések átlagjövedelmével összefüggésben, ezt követően a hátrányos helyzetű diákok részaránya szerint, végül röviden a megyék közötti különbségeket mutatjuk be.

3.4.1. Horizontális egyenlőtlenségek

Az oktatási kiadások különbségeinek egyik legfontosabb, méltányossági szempontból különösen érzékeny formája az oktatási kiadásoknak az önkormányzatok költségvetési helyzetére, illetve az ezt részben meghatározó helyi adóalapra visszavezethető egyenlőtlensége. Az erre vonatkozó empirikus elemzések (Varga J., 2000; Hermann, 2005c) azt mutatják, hogy a települések gazdagsága számottevően befolyásolja az oktatási kiadások nagyságát: minél magasabb a településen élők átlagos jövedelme, annál kedvezőbb az önkormányzat költségvetési helyzete, és ez által annál többet fordíthat a helyi iskolák működtetésére. Noha ez nem szükségképpen jelenti azt, hogy a gazdagabb településeken ténylegesen jobb minőségű az oktatás, a magasabb kiadások lehetőséget adnak a jobb minőség elérésére. Ennyiben a kiadási egyenlőtlenségek fontos horizontális méltányossági problémákhoz vezethetnek: az egyéni jellemzőiket tekintve hasonló diákok különböző oktatási szolgáltatásokhoz férhetnek hozzá attól függően, hogy egy szegényebb vagy gazdagabb településen élnek-e. Érdemes megjegyezni: az, hogy az ilyen típusú egyenlőtlenségek milyen mértékben, illetve formában (például csak a jövedelmi különbségekhez vagy a hátrányos helyzethez kapcsolódóan, vagy bármilyen jelentős iskolák közötti különbség esetében) tekinthetők elfogadhatatlan méltányossági problémának, értékválasztás kérdése. Az Egyesült Államokban például – több erre vonatkozó legfelsőbb bírósági ítélet nyomán – nem tekintik elfogadhatónak a települések gazdagságára visszavezethető kiadási egyenlőtlenségeket, ugyanakkor a kiadások ettől független különbségeit (például azt, ha egy iskolakörzetben az ott élők fontosnak tekintik az oktatást és ezért hajlandóak magasabb adókulcsot elfogadni) általában megengedőbben ítélik meg (Friedman, 1984). Úgy tűnik, hogy a magyar oktatáspolitikában nincsen teljesen egyértelmű konszenzus ezekre az értékekre vonatkozóan. Miközben a finanszírozás alapeleme, a normatív támogatási rendszer (és néhány más oktatási szabályozási elem is) egy általános minimális színvonal biztosítását célzó méltányossági felfogást tükröz (Friedman, 1984; Varga J., 1998), amely a minimális szint felett elfogadja a különbségeket, a deklarált politikai célok, illetve az önkormányzatok támogatásában az utóbbi években lezajlott súlypontváltozások a kiadási egyenlőtlenségek csökkentésére (a teljes egyenlőség felé történő elmozdulásra) irányuló szándékot jeleznek.

A fajlagos működési oktatási kiadások és az átlagjövedelem közötti összefüggés alakulását szemlélteti a 3.10. ábra (Függelék 3.28. táblázat) a városok esetében. A települések gazdagságának hatása meglehetősen erős: a városok legszegényebb és leggazdagabb negyede között 1994 után több mint 20 százaléknyi a különbség, a kilencvenes évek második felében ez megközelítette a 30 százalékot. Még ennél is nagyobbak a különbségek a dologi kiadásokban (Hermann, 2005c).

3.10. ábra
Az önkormányzati fajlagos működési oktatási kiadások a városok jövedelem szerinti negyedeiben, az országos átlag arányában, 1993–2003 (%)

Forrás: A Magyar Államkincstár GYMS megyei területi igazgatóságának önkormányzati adatbázisa és a KSH T-STAR adatbázisa alapján Hermann Zoltán számításai
Megjegyzés: Oktatási kiadás: nappali alap- és középfokú oktatás, gyógypedagógiai oktatás és alapfokú művészetoktatás nélkül. A települési értékek súlyozatlan átlagai. A települések 2002-es városi/falusi jogállása szerint.

A falvak körében sokkal kisebb mértékűek (és az egyszerű átlagoknál csak finomabb elemzési eszközökkel kimutathatóak) az átlagjövedelemmel összefüggő kiadási különbségek; az alsó és felső negyed közötti különbség nem haladja meg a 10 százalékot (Hermann, 2005c). Ez elsősorban annak köszönhető, hogy a falvakban lényegesen kisebb a – helyi adóalaptól függő – saját bevételek szerepe az önkormányzati költségvetésben, mint a városokban.

Végül, a jövedelmi különbségekre visszavezethető kiadási egyenlőtlenségek mértéke a kilencvenes évek közepén növekedett, míg ezt követően csökkent (lásd 3.10. ábra és Függelék 3.28. táblázat). Ez a csökkenő tendencia az általános (nem valamelyik szolgáltatáshoz kötött) kiegyenlítő célú támogatások központi támogatásokon belüli emelkedő részarányának következménye: bár a városokban az összes központi támogatások aránya a bevételekben nem változott számottevően, 1997-től fokozatosan erősödött a támogatások újraelosztó jellege (Hermann, 2005c). A települések gazdagságával összefüggő oktatási kiadási egyenlőtlenségek a városokban azonban ezzel együtt is számottevőek maradtak.

3.4.2. A hátrányos helyzetű diákok oktatásának támogatása

A magyar közoktatás egyik legsúlyosabb eredményességi és méltányossági problémája a hátrányos helyzetű diákok alacsony eredményességű oktatása (erről lásd még az eredményességéről szóló 8. és az oktatási egyenlőtlenségekről szóló 9. fejezetet). A hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatásának egyik szükséges, noha önmagában korántsem elégséges feltétele az, hogy az oktatási rendszer az átlagosnál több erőforrást fordítson ezen diákok képzésére. Az otthonról hozott hátrányok ellensúlyozása egyebek mellett több személyes tanári figyelmet, és ezáltal több tanári munkaidőt, valamint korszerű pedagógiai módszerek alkalmazását igényli. A pedagógusok továbbképzése, a legjobb tanárok megfizetése egy hátrányos helyzetű diákokat nagy arányban oktató iskolában vagy az alacsonyabb osztálylétszámok, esetleg kisebb tanári óraszámok, mind többletkiadásokat igényelnek. A korábbi (2002-es adatokra épülő) empirikus elemzések azt mutatják, hogy az iskolák finanszírozásában lényegé­ben nem érvényesül kimutathatóan ez a szempont: a hátrányos helyzetű diákokat nagyobb arányban oktató iskolák kiadásai nem haladják meg az átlagos szintet (Horn, 2005; Hermann, 2005c). A kiadási adatokon túl számos kutatási eredmény utal arra, hogy a hátrányos helyzetű diákok súlyos hátrányban vannak a minőségi oktatási szolgáltatásokhoz való hozzáférés terén is (Liskó, 2002). Összességében úgy tűnik, hogy az iskolák finanszírozásában igen kevéssé érvényesül a vertikális méltányosság, azaz a nagyobb ráfordításokat igénylő tanulók oktatására nem fordít többet az oktatási rendszer.

2002 után a hátrányos helyzetű diákok oktatásának javítása és különösen a szegregált oktatás felszámolása az oktatáspolitika egyik kiemelt céljaként jelent meg. Az Oktatási Minisztérium számos programot indított e cél elérése érdekében, amelyekhez különböző feltételek mellett igénybe vehető támogatásokat rendelt (lásd az oktatási egyenlőtlenségekről szóló 9. fejezetet, illetve részletesen Tájékoztató…, 2005; Szira, 2005a). Az integrációs politika két kiemelkedő finanszírozási csatornára épül: a 2003-ban bevezetett új normatív támogatásokra és a Nemzeti Fejlesztési Terv Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Programja (HEFOP) keretében elérhető támogatásokra. Ezeken túl az iskolák és az önkormányzatok számos más, jellemzően pályázati úton elnyerhető támogatást is igénybe vehetnek, de az említett két támogatási forma teszi ki az integrációs programokat szolgáló központi források túlnyomó többségét.

2003-tól kezdődően az iskolák két új normatívát igényelhetnek, az ún. képességkibontakoztató és az integrációs felkészítésben részt vevő diákok után. A normatívák igénybevétele feltételekhez kötött, ezek közül a legfontosabbak: a) az Oktatási Minisztérium által meghatározott, ún. integrációs pedagógiai keretrendszer bevezetése az iskolákban, b) a hátrányos helyzetű diákok iskolán belüli elkülönítésének tilalma, illetve az integrációs normatíva esetében, c) a hátrányos helyzetű diákok – az iskola adott évfolyamának összlétszámához viszonyított – részarányára vonatkozó szabályok betartása. 2004 januárjától a képességkibontakoztató normatíva összege 20 ezer, az integrációs normatíváé 60 ezer forint. A 2004/2005-ös tanévre kifizetett normatív támogatások összege meghaladta az 1,6 milliárd Ft-ot, és mivel az integrációs programokat az iskolák felmenő rendszerben vezetik be, a támogatási igény a 2006/2007-es tanévben legalább 2,6 milliárd Ft-ra tehető. Az integrációs program másik hasonló léptékű eleme a Nemzeti Fejlesztési Terv keretében pályázati úton elosztott támogatási kerete: ennek összege a 2004-ben lezárult első fordulóban hozzávetőlegesen 800 millió Ft, a 2005-ben kiírt pályázatok esetében 2,5 milliárd Ft volt. Összességében a HEFOP keretében a 2004–2006-os időszakra közel 7,7 milliárd forint áll rendelkezésre a hátrányos helyzetű tanulók oktatásához kapcsolódó pályázatok támogatására (Tájékoztató…, 2005).

A hátrányos helyzetű diákok oktatásának eredményessége szempontjából a három legfontosabb finanszírozási kérdés az, hogy milyen mértékűek a támogatások, illetve milyen a támogatások elosztása (más szóval a támogatásokat ténylegesen a megcélzott diákok oktatására fordítja-e az oktatási rendszer), illetve mennyire hatékony a támogatások felhasználása. Az utóbbi két kérdés megválaszolásához jelenleg még nem állnak rendelkezésre megfelelő adatok, azt azonban érdemes megjegyezni, hogy a normatív támogatások esetében a többlettámogatásokat az önkormányzatoknak nem kell szükségképpen azokra az iskolákra fordítaniuk, amelyek tanulói után a támogatást igénybe vették. Annyival azonban – a támogatás feltételeinek következményeként – növelniük kell az iskolák kiadásait, amekkora többletköltséget az ún. integrációs pedagógiai keretrendszer bevezetése és működtetése jelent.

A támogatások teljes összegére vonatkozóan nem állnak rendelkezésre pontos adatok, de a HEFOP keretében elérhető támogatások maradéktalan és időarányos elköltését feltételezve a hátrányos helyzetű diákok oktatására fordított támogatások összege 2006-ban meghaladhatja a 6,5 milliárd forintot. A költségvetés 2004-es iskolai oktatási kiadásainak összege 520 milliárd forint volt, ezt változatlannak feltételezve ezek a támogatások az összes kiadás 1,25 százalékát teszik ki. Ha azt feltételezzük, hogy az iskolai kiadások felét teszik ki az általános iskolák kiadásai,⁴ a többlettámogatásokat pedig kizárólag az általános iskolák veszik igénybe, akkor 2,5 százalékos arányt kapunk. (A becsléseket felfelé torzíthatja, hogy a HEFOP támogatásainak egy részét óvodák vehetik igénybe.) Fontos azonban megjegyezni, hogy 2004-ben és 2005-ben ennél lényegesen kisebb a többlettámogatások aránya, részben azért, mert az integrációs képzést felmenő rendszerben vezetik be az iskolák, részben pedig azért, mert a pályázati támogatások felhasználása elmarad az időarányos felhasználástól.

Az új normatív támogatások összegét mikroszinten, az iskolai kiadásokhoz mérten is érdemes megvizsgálni (Hermann, 2006). A 2004-es adatokra épülő szimulációs eredmények azt mutatják, hogy egy tipikus városi iskola kiadásait az integrációs normatíva 1,4–5 százalékkal, a képességkibontakoztató normatíva pedig 1–3,8 százalékkal növelheti, a hátrányos helyzetű diákok részarányától függően, a falusi iskolák esetében az arányok 1,5–7,5 és 1–4 százalék. Ez a városi iskola esetében 1–5 millió forintos, a falusi iskolában 0,6–4,5 millió forintos többletkiadást jelenthet. A normatív támogatás tehát elegendő lehet évente néhány pedagógus továbbképzésére, arra azonban, hogy az iskola a pedagógusok keresetét számottevően növelje vagy a tanári óraszámokat csökkentse, aligha. Érdemes a normatív támogatások nagyságát a kiadások települési átlagjövedelem szerinti különbségeivel is összevetni, hiszen a hátrányos helyzetű diákok többsége a szegényebb településeken tanul. 2004-ben a városok jövedelem szerinti legalsó negyedében a diákok több mint 9 százaléka után igényelt normatív támogatást az önkormányzat, a két legfelső negyedben ez az arány 1,5-2 százalék. Ha figyelembe vesszük azt, hogy az egy diákra jutó általános iskolai kiadások összege kérdőíves adatok (Az iskolai eredményesség vizsgálata, 2005) alapján hozzávetőlegesen 400 ezer forintra tehető, akkor megállapítható, hogy a képességkibontakoztató és az integrációs normatíva a települések jövedelmével összefüggő, több mint 20 százalékos kiadási különbségeket sem ellensúlyozza – még abban az esetben sem, ha a normatíva teljes összegét a hátrányos helyzetű tanulók oktatására fordítják az önkormányzatok és az iskolák.