A közoktatás irányítási rendszere az elmúlt időszakban megőrizte a mintegy másfél évtizede kialakult alapvető jellemzőit, ugyanakkor a 2004–2006 közötti időszakban olyan új kihívásokkal és feladatokkal szembesült, amelyek változásokat tettek szükségessé. A legjelentősebb kihívások az országnak az Európai Unióhoz történt csatlakozásából, és – ezzel összefüggésben – a már 2004-től elérhető fejlesztési támogatások fogadására való felkészülésből fakadtak. A legjelentősebb konkrét hazai feladat a 2005-ben bevezetett – az országostól az intézményi szintig valamennyi szereplőt érintő – új érettségi vizsgarendszer menedzselése volt (erről lásd még a 2.5. alfejezetet és aközoktatás eredményességéről szóló 8. fejezetet). Mindezek az állami szerepvállalás további erősödésével jártak, de ráirányították a figyelmet arra is, hogy az oktatási rendszer alkalmazkodóképességének és hatékonyságának a javítása új megoldások alkalmazását teszi szükségessé az irányítás valamennyi szintjén, az államit is beleértve. Az uniós csatlakozás előkészítése módosításokat igényelt mind a jogszabályalkotásban, mind az irányítási rendszer szervezeti környezetében. Az első Nemzeti Fejlesztési Terv, 2004-től pedig a második támogatási periódust előkészítő Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (NSRK) további változások csíráit is magában foglalja.

A területi irányításban kistérségi szinten a többcélú társulások létrehozása – s ezekben közoktatási feladatok közös megszervezése – tekinthető az egyik jelentős lépésnek, ugyanakkor regionális szinten kevés elmozdulás történt a vizsgált időszakban: a regionális intézményépítésnek továbbra is csak csíráiról beszélhetünk. A területi közoktatás-irányítás alakításának korlátja az is, hogy nem függetleníthető a közigazgatási rendszertől és annak reformjától, amelyet a 2002–06 közötti kormányzati periódusban a szándékok ellenére nem sikerült megvalósítani.

2.1.1. Az irányítási rendszer jellemzői és szereplői

A magyar közoktatás-irányítás a közigazgatás rendszerébe integrált, decentralizált modellbe tartozik (Halász, 2001). E modell nem kizárólagos, de gyakori formája a fejlett országokban és az EU-ban működő oktatásirányítási gyakorlatoknak (erről lásd még a 2.1.2. alfejezetet). A magyar rendszer általános jellemzői a következők:

• Az irányítási és döntéshozatali felelősségeket számos szereplő gyakorolja; a felelősségek megosztása bonyolult hálózatot alkot.
• A felelősség vertikálisan négy szint között oszlik meg: országos, területi, helyi és intézményi. A területi kategória valójában három szintet takar: a régió, a megye és a kistérség szintjét. A közoktatásban ezekhez eltérő irányítási feladatok és intézményrendszerek tartoznak.
• Az országos ágazati irányítás döntően átfogó és keretjellegű módon érvényesül. Ennek formáiban és eszközeiben az elmúlt 15 év során az állami szint erősödése érzékel­hető. Egyes területeken a központi ágazati irányítás felett a kormány szabályozó szerepe érvényesül (például az egyházi iskolák finanszírozása). Különösen megerősödött a központi kormányzat szabályozó ereje az Európai Unióval összefüggő tevékenységek irányításában. A kormányzati szintű döntések kihatnak az ágazatok közötti viszonyokra is.
• A helyi és a területi közigazgatás, illetve a közoktatás igazgatása a magyar önkormányzati rendszer keretein belül valósul meg; helyi és megyei szinten az önkormányzati választások eredményeként létrejött politikai testületek ellenőrzése alatt áll.
• A területi irányítási szintek mind a központi, még inkább a helyi szinthez ké­pest gyenge jogosítványokkal rendelkeznek. A közoktatásban regionális szinten csak dekoncentrált (az állami feladatok térségi képviseletét ellátó) szervezet működik, önálló döntéshozatalt végző, decentralizált intézmény nincs. A megyei önkormányzatok 1996 óta látnak el egyes térségi közoktatás-irányítási feladatokat (területi tervezés, koordináció). Az új évezred elején megjelentek a kistérségi szintű irányítási feladatok is, amelyek a 2004-től létrejött többcélú társulások révén várhatóan növekvő szerepet kapnak a területi irányításban. Általában elmondható, hogy a területi irányítás – mégoly korlátozott – felelősségei és eszközei között nagy a rés. A területi szinteken még nem jött létre olyan intézményrendszer és nem alakultak ki azok a mechanizmusok, amelyek megfelelnek az szubszidiaritás uniós elvének, azaz annak, hogy a döntések azon a lehető legalacsonyabb szinten szülessenek, ahol a legtöbb információ áll rendelkezésre.
• A helyi irányítás szervezetrendszere igen szétaprózott; jogosultságait nagyszámú és méretét, társadalmi-gazdasági helyzetét tekintve igen heterogén települési önkormányzatok gyakorolják. Ugyanakkor a helyi szintű felelősségi kör terjedelme igen széles, és tartalma nem függ a település méretétől, lélekszámától és/vagy egyéb társadalmi-gazdasági jellemzőitől.
• Az oktatási intézményeknek szintén széles körű irányítási jogosítványaik vannak. Az iskolai autonómia és az intézményvezetői felelősség érvényesülésének azonban erős korlátai vannak (ilyen például a pedagógusfoglalkoztatással kapcsolatos szabályozás).
• Az oktatásirányítás országos szintjén belül horizontális felelősségmegosztás van az ágazati főhatóság és más minisztériumok között. Ennek az elmúlt 15 évben is változott a tartalma (például a szakképzés és a kutatás-fejlesztés központi irányítása), de az európai uniós tagsággal további, hatásában nagyléptékű változások történtek és várhatóak.
• Az oktatásügy ágazatközi kapcsolatai valamennyi vertikális szinten hagyományosan gyengék. Az országos szintű ágazatközi kapcsolatok intézményesülése az EU-támogatások fogadása során megkezdődött, de kialakulása nem zárult le és nem is stabil. A közoktatás ágazatközi érdekérvényesítő és kommunikációs képessége más ágazatokhoz képest viszonylag gyenge.
• Regionális szinten a 90-es évek vége óta intenzív módon épül ki a területfejlesztésbe integrált komplex fejlesztéspolitika intézményrendszere. E szinten az oktatásügy képviseleti és intézményi formái kialakulatlanok.
• A megosztott felelősségi rendszerből adódóan a közoktatásban tág tere van a civil szféra és a gazdaság részvételének. Ez kevés területen működik viszonylag jól, többnyire kevéssé. Az előbbihez sorolható az egyházi, az alapítványi és a magánszféra részvétele az iskolaalapításban és -működtetésben, illetve a közoktatási szolgáltatások egyes területein (taneszközpiac, pedagógiai és szakértői szolgáltatások), az utóbbihoz a társadalmi partnerség (a lakosság részvétele, az állami és a magánszféra együttműködése), különösen a tervezés, az érdekegyeztetés vonatkozásában, illetve olyan területeken, amelyek ezt különösen igényelnék (például az élethosszig tartó tanulás, a társadalmi kohézió erősítése).

A magyar közoktatás irányítási szintjeit és szereplőit három csoportban mutatjuk be aszerint, hogy tevékenységük alapvetően milyen jellegű irányítási funkcióhoz kötődik (lásd 2.1. táblázat). Az előző időszakhoz képest (lásd Jelentés…, 2003) történt főbb változások az alábbiak:

2.1. táblázat
A magyar közoktatás irányítási rendszere: szintek, funkciók és szereplők, 2006. június

Szintek	Politikai, érdekegyeztető, konzultatív funkciók	Kormányzati, igazgatási, hatósági funkciók	Szakmai funkciók
Országos	Parlament Parlament oktatási és tudományos bizottsága OKNT KT FKT OSZT OFT OKB ODB OSZÉT KÉT KOMT KÖÉT	OKM Oktatási Jogok Biztosa (OKM-en belül) OKÉV (OKM közvetlen irányítása alatt) Egyéb szaktárcák: EüM, GKM, IRM, KüM, ÖTM, PM, SZMM, MeH OMAI* ESZA Kht. ÁFSZ NFÜ NFT monitoringbizottságok	Educatio Kht. NFI NSZI PH–FKI OKI OPKM Tempus Közalapítvány Sulinova Kht. Oktatásért Közalapítvány
Regionális	RFKB Regionális közoktatási egyezető fórumok	OKÉV regionális egységei	Regionális Munkaerő-fejlesztő és -képző Központ
Megyei	Megyei önkormányzat; megyei oktatással foglalkozó bizottságaik Megyei közoktatási közalapítványok kuratóriuma MTFT	Főjegyző Megyei önkormányzat oktatással foglalkozó ügyosztálya Megyei Közigazgatási Hivatal MÁK megyei igazgatóságai**	Megyei fenntartású, területi funkciót ellátó közoktatási intézmények Megyei pedagógiai szakszolgálatok és szakmai szolgáltató intézmények
Kistérségi	Feladatellátó társulások döntéshozó szervei TKT társulási tanácsai	Intézményirányítási társulások irányító szervei TKT munkaszervezetei***	Kistérségi szintű szolgáltató intézmények
Helyi	Települési önkormányzat; oktatással foglalkozó bizottságaik	Jegyző Települési polgármesteri hivatal	Települési szintű szolgáltató intézmények
Intézményi	Iskolaszék	Igazgató	Nevelőtestület

* 2006. július 1-től a szociális és munkaügyi miniszter felügyelete alatt működik.
** A Területi Államháztartási Hivatalok (TÁH) utódintézményei.
*** Önálló vagy a székhely település önkormányzatán belül.
Megjegyzés: A dőlt betűs jelölés a 2003 óta létrejött vagy új szervezeti formában működő intézményekre utal.A rövidítések feloldását lásd a kötet végén található rövidítések listájában. A közoktatás irányításában szerepet játszó, a 2006. évi kormányzati átalakítás előtti – átalakult vagy megszűnt – minisztériumok, valamint országos szintű intézmények az alábbiak: FMM, SZCSM, GYISM (az időszak alatt államtitkársági szintre került), BM, IHM, IM, MeH Roma Ügyekért Felelős Politikai Államtitkársága, NFH.

(1) Kormányzati szinten jelentősen nőtt a szereplők köre, elsősorban az európai uniós csatlakozással összefüggő irányítási feladatok kapcsán.

(2) Regionális szinten alig történt változás a szereplőket illetően. A már működő Regionális Fejlesztési és Képzési Bizottságok mellett, amelyek a szakképzésfejlesztés régiós szintű szakmai szereplői, közoktatási egyezető fórumok belépése várható. Ezeket az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont működteti a régiók közoktatás-fejlesztési stratégiájának elkészítése és a régiót érintő intézkedések, illetve fejlesztési programok összehangolása érdekében.¹

(3) Kistérségi szinten kibővült a szereplők köre azzal, hogy létrejöttek a többcélú kistérségi társulások,² amelyek mind politikai, érdekegyeztető, mind kormányzati-igazgatási feladatköröket ellátnak.

(4) Jelentősen átalakult az országos szakmai funkciókat ellátó intézmények köre.

2.1.2. Az irányítási-döntéshozatali rendszer nemzetközi tükörben

Az OECD 2003-as adatfelvétele szerint (Education at a Glance, 2004) az alsó középfokú oktatásban hozott átfogó döntéseket tekintve Magyarország a decentralizált döntéshozatallal jellemezhető országok csoportjához tartozik. Az Európai Unió országai között a központi vagy tartományi szinten hozott döntések aránya Hollandia (itt nincs központi döntés) és Finnország (2%) után Magyarországon a legalacsonyabb (4%), ami olyan centralizált rendszerekkel áll szemben, mint például a görög (itt a döntések 80%-át központi kormányzat hozza), a luxemburgi, a portugál vagy a föderatív államokat tekintve az osztrák. A szövetségi és autonóm tartományokkal rendelkező államokban általában magasabb a felsőbb szintű (központi vagy tartományi) döntések aránya: Németországban például az átfogó oktatásügyi döntéseket a központi, a köztes és az iskolai szint között osztják el (lásd Függelék 2.1. táblázat).

A decentralizációnak két jellegzetes formája van: ahol a nem központosított döntések helyi, illetve ahol iskolai szinten születnek. Huszonöt ország közül tizennégyben a legtöbb fajta, az alsó középfokú oktatást érintő döntést vagy helyi, vagy iskolai szinten hozzák. Hollandiában az összes döntés iskolai szinten születik, Magyarországon, Angliában és Csehországban pedig a döntések több mint a fele. Az iskolával szemben a helyi döntéshozatal jellemző Finnországra, ahol a döntések 71%-a ezen a szinten születik.

A decentralizáltság eltérő lehet a döntéshozatal egyes kiemelt területei szerint is. A tanítás szervezésével kapcsolatos döntések mindegyikét iskolai szinten hozzák például Magyarországon, Angliában és Hollandiában. A tervezés és az iskolaszerkezeti kérdések inkább a felső szint(ek)re telepítettek: a 25 elemzett ország közül 13-ban ez utóbbi döntések fele központosított, és a központi kormányzatnak fontos szerepe maradt e döntésekben még azokban az országokban is, amelyek a decentralizáció útjára léptek, mint Ausztria vagy Svédország. Hazánkban a kormányzat és a helyi szint 14-14%-át, az iskola viszont 71%-át hozza az ilyen döntéseknek. A tanítási módszerekre, a tankönyvekre, a tanulók csoportbeosztására és a rendszeres tanulói értékelésre vonatkozó döntéshozatal kizárólag az iskolák felelősségi körébe tartozik Anglia, Magyarország, Olaszország és Hollandia esetében. Még az olyan erősen centralizált rendszerekben is, mint Görögország, e döntések felét az iskolák hozzák. Az erőforrások és a személyzeti politika terén is igen tarka a kép: a döntési helyszíneknek a nagyfokú felelősségmegosztással jellemezhető országokon belül is eltérő változatai vannak. E döntéseket Angliában és Hollandiában az iskolákban, a többi ilyen országban – hazánkat is beleértve – nagyobb részüket vagy mindet helyi szinten hozzák (Education at a Glance, 2004).

Az irányítási reformok nyomán e modellek gyakran módosulnak, és az OECD adataiból bizonyos kiegyenlítődési folyamatra lehet következtetni. Az 1998-as és a 2003-as adatgyűjtések között 19 ország közül 14-ben a döntéshozatal decentralizáltabbá vált: ez az EU-tagállamok között a legnagyobb mértékben Csehországra és Olaszországra jellemző. Ugyanebben az időben viszont Görögországban centralizációs tendencia érvényesült. Magyarországon a centralizáció és a decentralizáció egyaránt megjelent a változásokban. A központi és az iskolai szintű döntéshozatal aránya nőtt, a helyi szintű döntéseké csökkent (Education at a Glance, 2004). E folyamatok eredője viszonylag kiegyenlített (lásd 2.1. ábra).

2.1. ábra
Az alsó középfokú oktatással kapcsolatos különböző szinteken hozott döntések arányának változása néhány OECD-országban, 1998 és 2003 között (%)

Forrás: Education at a Glance, 2004

2.1.3. Új kihívások az oktatásirányítással szemben

Magyarország 2004-ben lett az Európai Unió tagja, ami a társadalmi folyamatokat és így természetesen az oktatásügy kérdéseit is új, európai kontextusba helyezte. Az oktatásirányítás szempontjából a legnagyobb kihívást az uniós forrásokra épülő közösségi támogatási politikához történő alkalmazkodás jelenti. E források az EU strukturális és kohéziós politikájának (lásd a keretes írást) legfőbb pénzügyi eszközeiből, az úgynevezett strukturális alapokból 2004 óta érhetőek el Magyarország számára.

A támogatási programokkal kapcsolatos felelősség magában foglalja a társadalom mozgósításának, a tájékoztatás, az információk célcsoportokhoz juttatásának feladatát is, ami akkor sikerülhet, ha az irányítási rendszer meg tud felelni a „jó kormányzás”, illetve az „új közigazgatás” kívánalmainak, amely a másik jelentős kihívás az oktatásirányítás felé is. E fogalmak arra utalnak, hogy a társadalom szabályozásában és irányításában részt vevő rendszereknek és intézményeknek a korábbi mintáktól markánsan eltérő, újfajta megoldásokat kell keresni ahhoz, hogy alkalmazkodni tudjanak a mai fejlett társadalmakra jellemző egyre növekvő komplexitáshoz, és képesek legyenek a folyamatokat egyre inkább jellemző számos bizonytalanság megfelelő kezelésére (Halász, 2002). A hatékonyság követelménye olyan megoldások felé viszi az új kormányzást, amelyekben az állam mellett a magánszektor, illetve a civil szféra is részt vesz közfeladatok ellátásában. A partnerség – amely a közfeladatok finanszírozásában is érvényesül – az EU támogatási politikájában is fontos helyet foglal el. Mindez visszahat az irányítási funkciók ellátására is; új alapokra helyezi például a minőségirányítás és az elszámoltathatóság kérdéseit. Ez utóbbit illetően a kormányzásban egyre fontosabb szerepet töltenek be az indikátorok és a benchmarkok, amelyek a teljesítményorientált (performance-oriented) kormányzati tevékenység fontos elemei (erről lásd még a 2.2.2. alfejezetet).

Az új kormányzás fontos kérdése a különböző kormányzati szintek közötti felelősség- és feladatmegosztás újragondolása. A decentralizáció az új közmenedzsment felfogásában többet jelent, mint a helyi és területi szinteknek a központi szint rovására történő kompetencianövelése: a „közfeladat-ellátás társadalmi decentralizálását, a magánszektor közmegbízásait, az önkéntes szervezetek helyzetbe hozását, a fogyasztói kontrollt, a kiszervezéssel mozgósítható piaci erőforrásokat” egyaránt felöleli (Horváth M. T., 2004). Az állam ezáltal mintegy helyzetbe hozza a nem központi szinten működő, a magán- és/vagy civil szférát képviselő partnereit. Az együttműködésen alapuló kormányzási mód még meglehetősen idegen az elkülönült és hierarchikus szervezési elveken nyugvó közigazgatási modelltől,³ ám éppen az uniós támogatásokhoz való hozzájutás feltételrendszerének megteremtése ültetheti el a jó kormányzás megközelítésmódját, működési elveit. A közigazgatás minden szintjére jellemző információs monopólium megtörését eredményező igazi áttörést az információs társadalom fejlődése és az elektronikus közigazgatás bevezetése ígéri, amely „a korábbi zárt közigazgatást annak akarata ellenére is nyitottá tette [...] és a szolgáltatást igénybe vevők között is új kapcsolódási formákat alakított ki” (Balázs I., 2005).

2.1.4. A magyar közigazgatás reformja

2006-ra a magyar közigazgatás működési problémái végképp fenntarthatatlanná váltak. A magyar közigazgatási reform hármas kihívás előtt áll. Az első az, hogyan tud elmozdulni az „új közigazgatás” irányába; ez lényegében azonos azzal, mint amely előtt a világ fejlett országai állnak. A második: hogyan tud adaptálódni az uniós csatlakozásból adódó változásokhoz; ez hasonló gondokat jelent, mint amellyel a frissen csatlakozó kelet-közép-európai országok néznek szembe. Végül sajátosan magyar kihívás az, hogy miképpen kezelhetőek a közigazgatási rendszernek az elmúlt 16 évben kialakult strukturális és működési problémái.

Ami az első kihívást illeti, a magyar közigazgatás kiinduló helyzetét több évtizedes lépéshátrány jellemzi. Ez legkevésbé az „e-közigazgatás” bevezetését korlátozza, mert ezt a technológiaorientált területet kevésbé zavarják politikai megfontolások, bár ez is kultúrafüggő. Az ilyen változás gyorsabb lehet, mint egy hierarchikus rendszerből az együttműködésen alapuló kormányzásra való áttérés, amelyben a szereplők mentalitásának is meghatározó szerepe van (Kovács, 2006).

Ami a közigazgatásnak az uniós környezethez való adaptálódását illeti, a felsőbb szinteken részleges alkalmazkodásról beszélhetünk, bár ágazatonként eltérő mélységben. Mivel a csatlakozás feltétele volt a közösségi jogrend átvétele és az uniós források „befogadását” biztosító kapacitások⁴ kiépítése, bizonyos mértékű alkalmazkodásra az egész magyar közigazgatás rákényszerült. Ez azt is mutatja, hogy nem a közigazgatási változtatásokat előíró rendelkezések, hanem a szabályozás közvetett eszközei azok, amelyek megszabják a közigazgatási változások irányát Magyarországon (Pálné Kovács, 2005). A legkevésbé EU-konform struktúrák azokban a szervezetekben alakultak ki, amelyek kismértékben vagy egyáltalán nem folytak be az uniós támogatások megszerzésének feltételét jelentő programozásba, s nem kaptak irányító hatósági feladatokat. Még azokban a főhivatalokban is csak „zárványszerűen” és főként a fiatal korosztályokra korlátozódva terjed az uniós adminisztratív kultúra, ahol az EU strukturális alapjai megjelennek (Kovács–Rácz–Schwarcz, 2006).

Magyarországon nemcsak a lépéshátrány és a kevésbé fejlett demokratikus struktúrák miatt jelenik meg másként az „új kormányzás”, mint a nálunk fejlettebb államokban, hanem azért is, mert mások a közigazgatási reformot kikényszerítő tényezők. Míg az OECD-országokban a globalizáció, az állami feladatellátás hatékonyságának problémái, a demokratikus deficit és a minőségi szolgáltatások iránti fokozott társadalmi igények, addig Magyarországon a hatékonysági problémák mellett a teljes társadalmi-gazdasági átalakulásból fakadó „transzformációs kihívás” és az integrációs igény a reform fő hajtóerői. A korábbi centralizációra túlzó decentralizációval reagáló önkormányzati rendszer hatékonysági és irányítási problémáinak megoldására – szemben az OECD-országok „apró” reformlépéseivel – Magyarországon átfogó koncepciók születtek (Sivák, 2005). A politikai és érdektagoltságok miatt azonban e koncepcióknak csak egyes elemeit sikerült eddig bevezetni. A legfontosabb ezek közül a 2002 őszétől működő IDEA, a Belügyminisztérium hivatalos programja⁵, amely állást foglal a „központi hatalom ésszerű lebontása, a decentralizálási folyamat következetes véghezvitele” mellett; cél- és eszmerendszerében határozottan megjelennek az együttműködésen nyugvó „jó kormányzás” alapelvei és a regionális reform kérdése. A program a kistérségi szintű reformlépések terén jutott a legtovább; innen ered a többcélú kistérségi társulások elindítása.

A magyar közoktatás-irányítás és a közigazgatás anomáliái lényegében azonosak: szétaprózott települési önkormányzati struktúra, a középszintek hiánya vagy gyengesége, erősödő, a szubszidiaritást nem támogató központi szint és a partnerség hiánya. Ezek felszámolása a közigazgatási rendszer átfogó megújításához kapcsolódó és specifikus, ágazati jellegű lépéseket egyaránt igényel. Az előbbit illetően legfontosabb a regionális intézményépítés, a szakmai kapcsolati hálók formális és informális erősítése, valamint a kistérségi társulások továbbfejlesztése során a minőség javításához vezető, hatékony és ösztönző szakmai eszközök kidolgozása, amelyek figyelembe veszik a területi sajátosságokat, de túllépnek a szétaprózott, áttekinthetetlen finanszírozási struktúrákon. Az oktatási ágazat számára a kistérségi társulások ösztönzésére vonatkozó szabályozás finomítása, valamint az itt és az oktatás egyéb területein alkalmazott oktatáspolitikai eszközök összehangolása jelent további kihívást.

2.2. A központi irányítás

2.2.1. Új kormányzati kihívás: az első Nemzeti Fejlesztési Terv

A vizsgált időszakban a központi irányítás kiemelt feladata volt az első Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) készítése, amely feltétele volt a 2004-től hazánk számára elérhető uniós fejlesztési forrásokhoz való hozzáférésnek. Maga a tervezés, mint az egyik legfontosabb irányítási feladat, szakmai-módszertani értelemben is számos újdonságot hozott. Így a tervnek tartalmaznia kellett a végrehajtás eszközeit és intézményrendszerét, szereplőit, a források felhasználásának szabályait, valamint nyomon követhetőségük garanciáit. Új kihívás volt a tervezési folyamatban a szupranacionális szereplők részvétele: az EU-val történő egyeztetés a folyamat egészén végigvonult, a helyzetelemzéstől a projektek értékeléséig. Új volt a tervezés mögött álló fejlesztéspolitikai szemlélet, különösen az átfogó, komplex célokat kitűző, az elkülönült ágazatok közös gondolkodására építő tervezés igénye. Hasonlóan kihívást támasztott a központi irányítás felé a fejlesztési projektek pályázati rendszerének létrehozása és sok szempontú – szakmai, logisztikai, pénzügyi, adminisztratív – menedzselése. Ezek továbbfejlesztése és működése jelentős hatással lehet az irányítás rendszerének további alakulására.

A fenti kihívásokra az első NFT keretében kedvező, bár ma még nyitott kérdéseket felvető válaszok születtek. Egy, az első tervezési periódus tapasztalatait összefoglaló dokumentum szerint a két legnagyobb nehézségeket okozó feladat a költségvetésen átnyúló tervezési szemlélet, valamint az átfogó társadalmi-gazdasági célokra épülő szakágazati tervezés érvényesítése volt. Az utóbbi érdekében az uniós tagságra való felkészülés évei alatt több lépés történt (ilyen volt például az Országos Területfejlesztési Koncepció létrehozása a kilencvenes évek második felében), de arra nem volt elég idő, hogy megszülessenek, illetve az országos tervezés számára ismertté váljanak az egységes nemzeti keretekbe illeszkedő ágazati szakpolitikai stratégiák. Az egész folyamatra az időkényszer, a folyamatos egyeztetés és az összehangolás nehézségei voltak jellemzőek. Szinte egy időben kellett létrehozni olyan dokumentumokat, amelyeknek egymásra kellett volna épülniük; a tervezés kezdetén még nem volt ismert annak valamennyi szereplője, problémákat okozott az eltérő államigazgatási, a szakmai és a szakértői megközelítések, logikák és érdekek összehangolása (Wagner, 2005). Az NFT szakmai és pénzügyi tervezése közötti összhang hiánya miatt – valamint annak következtében, hogy a támogatások számszerű adatairól csak igen későn kapott információt a kormányzat – előfordult, hogy a forrásokhoz kellett fejlesztési célokat rendelni, s nem fordítva. Nem voltak megbízható, kalkulálható eredménymutatók sem, amelyek a forrásallokációt orientálhatták volna. Az időkényszer korlátozta a tervezésben való társadalmi részvétel lehetőségeit is, ami nemcsak a terv szakmai színvonalát, hanem társadalmi elfogadottságát és a bevonódás szintjét is befolyásolhatta (Magyarország Nemzeti…, 2002).

Az első tervezési periódusban jelentős kapacitás-, ezen belül szakemberhiány mutatkozott mind a tervezés, mind a programmenedzsment területén. Az uniós és a hazai szabályok, valamint a bizonytalanság kezelésére gyakran választott túlbiztosítás igen bonyolult, nehezen átlátható folyamatokat indukáltak. A programok meghirdetése, elindítása és a költségvetési akciók is lassúak voltak. A hazai fogadó közegben működő szabályozások egy része (különösen a közbeszerzés) bonyolult volt és gyakran változott, emiatt az adminisztatív-bürokratikus folyamatok súlya nagyobb lett, mint a szakmaiaké (Wagner, 2005).

Az ágazatközi együttműködést elkerülhetetlenné tette, hogy a közoktatást is érintő fejlesztésekre döntően az ún. Humánerőforrás-fejlesztés Operatív Program (HEFOP) adott lehetőséget, illetve az, hogy az óvodák és az általános iskolák infra­strukturális fejlesztése a Regionális Operatív Program keretében valósult meg (erről lásd még az oktatás tartalmáról szóló 5. fejezetet). Tekintettel arra, hogy az emberi erőforrások fejlesztése az EU átfogó célrendszerében erősen kötődik a foglalkoztatáshoz, a program kidolgozását az akkori minisztériumi struktúrában a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium koordinálta, a tervezésben az Oktatási Minisztérium és az ESZCSM vett részt, valamint közreműködött a GYISM, az IHM, a GKM, az IM és a MeH roma ügyekért felelős politikai államtitkársága.

Az oktatás humánerőforrás-fejlesztési kontextusban történő fejlesztéspolitikai megközelítése, illetve az oktatást érintő ágazatközi együttműködés az első NFT tervezésében viszonylag eredményesnek tekinthető annak ellenére, hogy ilyen megközelítés korábban nem volt jellemző. Ehhez hozzájárult egyfelől az oktatási tárca EU-koordinációs és Tervezési Főosztályának korábbi munkája az uniós tervezési gyakorlat megismerésében, valamint az ágazatközi kapcsolatok, különösen a területfejlesztéssel történő együttműködés lehetőségeinek keresése; másfelől pedig az időközben az NFT-tervezéshez kapcsolódó ágazati stratégia készítése. Mindennek következtében az oktatás-fejlesztést szolgáló támogatások aránya megközelítette azt, amit korábban a különösen sikeresnek tekintett Írország ért el akkor, amikor a humánerőforrás-fejlesztés legfőbb forrásának, az Európai Szociális Alapnak közel egyharmadát tudta az oktatásban felhasználni (Halász, 1998).

E fejezet elkészülése idején ugyanakkor még nyitott kérdés, mennyire eredményes az első NFT; jó célokra fordítottuk-e a megszerzett fejlesztési forrásokat, s azok megvalósulnak-e (Halász, 2006a). Mivel a tervezést a támogatási források minél teljesebb körű felhasználásának igénye jellemezte, ehhez képest kisebb súllyal jött számításba a majdani végrehajtás hatékonysága és hasznosíthatósága (Wagner, 2005). Maga az a tény, hogy a közoktatási és szakképzési fejlesztések keretében az első NFT-ben nagyobb részt központi programok beindítása történt, fokozott terhet és felelősséget jelent a központi oktatási kormányzat számára (az ezekhez kapcsolódó kisebb léptékű decentralizált pályázatokról lásd a2.4.1. alfejezetet).

A 2007–2013 közötti időszakra készülő 2. NFT készítése a 2006-ban felállt új kormányzat irányításával, a háttérintézmények bevonásával folyik. A kötet lezárása idején e terv szakmai-társadalmi vitára került változata ismert (Új Magyarország Fejlesztési Terv, 2006. augusztus), a parlament még nem tárgyalta meg a tervet.

2.2.2. A központi ágazati irányítás jellemzői

A vizsgált időszakban a központi irányításban kiemelt szerepe volt a közvetlen eszközöknek, így a jogszabályalkotásnak és az intézményfejlesztésnek. Az EU-csatlakozással közvetlenül összefüggő jogszabályalkotás nagyságrendje a közoktatás területén valamivel kisebb volt, mint a korábbi időszakban vagy a felsőoktatásban, ugyanakkor az uniós fejlesztési források fogadására való felkészülés jelentős terhet rótt az oktatási kormányzatra. A kormányzati irányítás szerkezetében 2002-ben jelentős változás történt: az emberi erőforrások fejlesztéséért való felelősség döntő része, ezen belül az NFT Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program koordinációjának feladata az akkor létrehozott Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztériumhoz került. Az ágazatköziség a jogszabályalkotásban is megjelent (például rendelet született a strukturális alapok eljárási szabályairól).⁶ A humánerőforrás-fejlesztés kontextusában értelmezett oktatásfejlesztés egy sokszereplős, horizontális együttműködéseket feltételező térbe került, és az új fejlesztési feladatok intézményfejlesztést is igényeltek: ilyen volt az Oktatási Minisztérium Alapkezelő Igazgatóságának (OMAI), a Sulinova Kht.-nek és az ESZA Kht.-nek a létrehozása.

A központi irányítás számára a 2005-ben bevezetett új érettségi vizsgának nem a szakmai, hanem a logisztikai problémái jelentettek komoly megpróbáltatást. Az írásbeli érettségi tételek eltulajdonítása és nyilvánosságra hozatala az első, „éles” kétszintű érettségi során az adott politikai légkörben bonyolult, az érettségi logisztikai-szervezési és adatvédelmi vonatkozásait érintő lépések sokaságára kényszerítette az oktatási tárcát (az érettségi reformról részletesebben lásd a tanulói továbbhaladásról szóló 4., azoktatás tartalmáról szóló 5. és a közoktatás eredményességéről szóló 8. fejezetet).

Az időszakot azonban nemcsak az ad hoc lépések, hanem a tudatos, stratégiaorientált tervezés is jellemezte, bár inkább a periódus közepétől. A 2002. évi választás után megalakult oktatási kormányzat kezdetben nem ambicionálta koncepcionálisan egységes stratégiai tervek elkészítését. Az országos irányítás tevékenységét ekkor három meghatározó szempont vezérelte: az első száz nap programjában szereplő, az oktatást érintő intézkedések végrehajtása; a kormányzati ciklus alatt szándékolt változások mielőbbi beindítása (például a tartalmi szabályozás módosítása); illetve egyes kiemelt területeken (informatikai fejlesztés, idegennyelv-oktatás) országos célprogramok elindítása (Radó, 2004). A stratégiai típusú munka 2004-től sorolódott előbbre a kormányzati szintű irányításban. 2005-ben kormányhatározatban fogadták el az egész életen át tartó tanulás stratégiáját,⁷ amely mind az ágazatok – különösen a foglalkoztatáspolitika és az oktatás – közötti közös gondolkodás, mind az európai uniós fejlesztési források szempontjából kulcsjelentőségű dokumentum. E stratégia még nem gyakorolt hatást az első Nemzeti Fejlesztési Tervre, de minden bizonnyal meghatározó lesz a második terv készítésében.

A közoktatás egyes területein az oktatási tárca folytatta, máshol azonban nem vitte tovább következetesen az azonos kormánykoalícióban, az 1994–1998 közötti periódusban megkezdett stratégiai jellegű tevékenységét. Az előbbihez sorolható az esélyegyenlőség biztosítása, amelyet – bár nem készült róla önálló stratégia – az oktatáspolitika átfogó célként következetesen igyekezett érvényesíteni. Az EU-források mellett a tárca adminisztratív eszközöket is bevetett azért, hogy az oktatás részt vállaljon a társadalmi egyenlőtlenségek mérséklésében. A kormányzati ciklus végén, a 2006/07-es tanév kezdetén történő bevezetéssel a közoktatási törvény módosítása megszigorította az iskolák beiskolázási körzeteire vonatkozó szabályozást (erről lásd még az oktatási egyenlőtlenségekről szóló 9. fejezetet).⁸ A kontinuitás jellemezte azt a – még 1996-ban az iskolák számítógép-ellátásával elinduló, s 2002-től is több úton folytatott – törekvést is, amelynek stratégiai célja az volt, hogy az oktatási szektor megfeleljen az információs társadalom kihívásainak. Ennek érdekében többféle eszközt mozgósítottak (célprogramok, pályázatok, fejlesztések), 2004-ben pedig elkészült az oktatási tárca informatikai stratégiája (Oktatási Informatikai…, 2004), amely ezeket egységes keretbe foglalta és magasabb szintre emelte (erről lásd még az oktatás tartalmáról szóló 5. fejezetet). E stratégia olyan feladatokat határozott meg az oktatásirányítás számára is, amelyek túlmutatnak az informatikai fejlesztésen. Így például a hatékonyság növelését a szervezetkorszerűsítésen keresztül, a minőség javítását a minőségmenedzsment és döntéshozatal javítása révén, az alkalmazkodóképesség és a tervezési-finanszírozási potenciál erősítését korszerű informatikai megoldások alkalmazásával.

A közoktatás-irányítás 1994–1998 között elindított stratégiai jellegű fejlesztései is folytatódtak mindkét következő kormányzati periódusban, de a korábbi folyamatok nem minden területen haladtak előre következetes módon. Ezzel összefüggésben érdemes hangsúlyozni, hogy az oktatás stratégiai tervezése az oktatási miniszter feladatai közé tartozik,⁹ de a jogszabály nem határozza meg ennek pontos kereteit és módját. A területi közoktatás-tervezési rendszer a megyei tervezés 1996-os bevezetését követően 1999-től a helyi szintű közoktatás-tervezési kötelezettséggel egészült ki, majd ez utóbbi 2003-ban tovább módosult¹⁰ annak érdekében, hogy javuljon a megyei és a helyi szint közötti koordináció. A 2004. évtől a tervezési rendszerbe belépett a kistérségi szint, amely viszont már nem kapcsolódott a megyei tervezéshez (a helyi és területi tervezésben bekövetkezett változásokról részletesebben szó lesz később a 2.3. alfejezetben).

Az Európai Unióhoz való csatlakozásból fakadó aktuális stratégiai tervezési kötelezettség a közoktatásról való gondolkodás szintjén is indokolttá tette az új középtávú terv elkészítését. A közoktatás középtávú fejlesztési stratégiáját 2004-ben fogadta el az OM miniszteri értekezlete (ezáltal ennek legitimitása viszonylag alacsony szinten maradt). Ennek az „ernyőstratégia” szerepét magára vállaló dokumentumnak a célja az volt, hogy egy EU-konform szemléleti és logikai koherenciába rendezze az oktatás fejlesztésére irányuló, különböző szintű és léptékű tudatos társadalmi tevékenységeket, s hogy fogódzót adjon valamennyi, a tervezésben és fejlesztésben részt vevő szereplő számára. A stratégia készítését orientálták az EU céljaihoz kapcsolódó közösségi és hazai stratégiai dokumentumok is. Ugyanakkor e folyamatban sajátos logika érvényesült: mivel ekkor már rendelkezésre álltak a Nemzeti Fejlesztési Terv első szövegváltozatai, nem a közoktatási terület céljai szabtak irányt az NFT közoktatást érintő programjai tervezéséhez, hanem a már szinte kész NFT-intézkedések épültek be a készülő közoktatási stratégiába (Radó, 2004).

Az irányítás rendszerének fejlesztése a közoktatás fejlesztési stratégiájában önálló témaként jelent meg. „A közoktatás költséghatékonyságának és irányításának javítása” stratégiai célhoz az alábbi konkrét célokat rendelte a dokumentum: (a) az oktatásfinanszírozási rendszer fejlesztése; (b) a helyi-területi tervezési rendszerek fejlesztése; (c) a társulások, települések és intézmények közötti együttműködés támogatása és fejlesztése; valamint (d) a közoktatási információs és statisztikai rendszer fejlesztése. Bár e célok mindegyike releváns és fontos, ezek nem épültek össze koherens egésszé, így a dokumentum nem tudta koncepcionálisan megalapozni a központi és az egyéb szintek közötti felelősségmegosztás továbbfejlesztését, különösen a szubszidiaritás célját tekintve (Kovács, 2004). Ezt a tervek szerint egy önálló regionális közoktatás-fejlesztési stratégia lett volna hivatva létrehozni, amely azonban nem készült el.

Az irányítással kapcsolatos stratégiai célok megvalósításában több területen történt konkrét előrelépés. A közoktatás információs és statisztikai rendszerének fejlesztésében – ami a központi irányítás feladatkörébe tartozik – új eszközöket hoztak létre, így például megalkották az egységes, elektronikus diák- és tanárazonosítók rendszerét, továbbá kidolgozták az iskolai szintű adminisztrációt támogató információs rendszerek három olyan modelljét, amelynek alapján akkreditálni lehet az ilyen rendszereket. Szintén e területen a tárca munkájában megerősödött az oktatás nemzetközi összehasonlítását is lehetővé tevő, egyben az oktatás komplex társadalmi céljainak megvalósulását, illetve eredményességének és hatékonyságának mérhetőségét és elemzését segítő indikátorok, benchmarkok (mérföldkövek) fejlesztésével foglalkozó szakmai tevékenység. Az OM saját munkatársai, az FMM, az adatgazdák (KSH, Sulinova Kht.) képviselői, az OECD-munkacsoportok magyar képviselői, kutatók és szakértők részvételével Indikátor munkacsoportot hozott létre. A munkacsoport konzultatív testületként kezdett működni azzal a céllal, hogy elősegítse az oktatási törzsindikátorokra vonatkozó szakmai konszenzus kialakítását, az indikátor- és az adatfejlesztési munka prioritásainak meghatározását és a meglévő adatforrások lehetőségeinek feltárását. E munka figyelembe vette az uniós fejlesztési politika, illetve a Nemzeti Fejlesztési Terv indikátorigényeit is. Az oktatás minőségének, eredményességének és hatékonyságának erősítése érdekében a központi ágazati irányítás regionális egységei, az OKÉV-ek több területen kaptak jogszabályban meghatározott új feladatokat¹¹ (erről lásd a 2.4. alfejezet bevezetését és a 2.4.3. alfejezetet). A másik terület, ahol előrelépés történt, a helyi és a területi tervezés szakmai támogatása. A közoktatás középtávú fejlesztési stratégiája s az ennek implementálása nyomán létrejött jogszabályok és egyéb dokumentumok a kistérségi szintű közoktatás-irányítás területén okoztak változásokat az irányítás rendszerében.

2.3. A területi oktatásirányítás

A magyar közoktatás-irányítás rendszerében a területi szintű felelősségek aránya a rendszerváltás előtti időtől kezdve alacsony. Nincs például területi szintű döntéshozatal a középiskolai belépés szempontjából fontos alsó középfokú oktatás ügyeiben. Ez nemzetközi összehasonlításban nem ritka, bár több olyan ország van, ahol fontos a területi irányítás szerepe. Így például a hagyományosan centralizált irányítási rendszerű Franciaországban a középszintű döntések aránya 35% (a regionális szinten hozott döntések 10%-án felül), a nálunk központosítottabb döntéshozatali rendszerű Olaszországban 16%, Spanyolországban pedig 15% (lásd Függelék 2.1. táblázat).

2.3.1. A területi középszint

A 90-es években Magyarországon két szinten jöttek létre új területi irányítási jogosultságok. 1996-ban a megyei önkormányzatok szintjén, amelyek megyéjük területére készítendő középtávú közoktatás-tervezési feladatokat kaptak, majd 1999-ben a régiók szintjén, ahol a miniszter irányítása alatt álló, hatósági és szakmai irányítási feladatokat kapott központi hivatal, az OKÉV egységeit hozták létre (Jelentés…, 2003). A két szint tehát eltérő jogállással, eltérő feladatokat és igen eltérő irányítási környezetben lát el. A két szervezet között az oktatásirányítás előtt álló új kihívások szempontjából más, nem jelentéktelen különbségek is vannak. A megyei önkormányzatoknak – a települési önkormányzatokkal azonos jogállásukból adódóan – a területi irányításban igen korlátozottak a lehetőségei, de helyi választások útján jönnek létre (tehát van közvetlen politikai legitimációjuk), az önkormányzati rendszer kereteiben a közigazgatás meglévő, (bizonyos mértékben hagyományos) rendszerébe illeszkednek, és a közoktatással egyéb közszolgáltatások között/mellett foglalkoznak. Ez utóbbi azzal jár, hogy más ágazatokról is vannak információik, és ezekkel is vannak kapcsolataik az önkormányzati szakigazgatáson belül. Az OKÉV egységei az ágazati irányítás dekoncentrált szervei, így a területi beágyazottság igénye nélkül is működhetnek a – történelmi hagyományokkal nem rendelkező, s az új közigazgatási rendszerben is rövid múltra visszatekintő – tervezési-statisztikai régiókban. Feladatkörük kizárólag az oktatási ágazatra korlátozódik, más hasonló dekoncentrált ágazati szervekkel nincs szakmai kapcsolatuk, így nincs tapasztalatuk az ágazatok közötti együttműködésben.

E két szint fejlődésének várható perspektíváiban meglehetősen nagy a bizonytalanság, de valósak azok a dilemmák is, amelyek a két megoldás közötti választást nehezítenék. A régiók és általában a területi középszintek alapproblematikája – hogy hol legyenek a területi hatáskörrel rendelkező szintek, melyek legyenek ezek a hatáskörök, és milyen legyen az egyes szintek egymáshoz való viszonya – a közigazgatás-szervezéssel foglalkozó szakemberek évtizedes vitatémája (Kovács, 2004). A régiók fejlesztésének igénye az Európai Unió strukturális és kohéziós politikájából s az e politika fő eszközét jelentő strukturális alapok rendszeréből következik. A támogatási szabályozás és feltételrendszer alapja, továbbá a támogatások döntő részének helyszíne a regionális szint (NUTS II).¹² A magyar régiók létrehozása az EU-csatlakozás szükséges lépése volt; az ez alatt lévő területi szint, a megye, léptéke és elaprózottsága miatt szóba sem jött, hogy NUTS II szintre kerüljön. A magyar régiók népességszáma (977 ezer–2,8 millió fő) megfelel az EUROSTAT iránymutatásának, amely NUTS II szinten 800 ezer–3 millió lakosságszámú területi egységekkel számol, de az EU-ban vannak ennél jóval nagyobb népességű régiók is. Az 1998-ban létrehozott régiókban megkezdődött a regionális intézményrendszer kialakítása, de csak a területfejlesztés vonatkozásában, amely a strukturális politika intézményrendszerének kiépítése során leginkább nélkülözhetetlen volt. Amíg azonban a területfejlesztés a nemzetközi gyakorlatban átfogó, ágazatokon felüli, komplex megközelítésre épül, a hazai hagyomány inkább szűken értelmezi. Pedig az EU-szabályozás nem technikai jellegű: a regionális szintű támogatáspolitika fő célja a szubszidiaritás erősítése, ami a régiók döntéshozatali jogainak bővítését, távlatában az önkormányzati régiók létrehozását igényli. Ezt az irányt az új Országos Területfejlesztési Koncepció¹³ deklarálta is, de a reálfolyamatokban igen kevés történt.

A régiók fő fejlesztési döntéshozatali szervei a már 1998-ban létrehozott Regionális Fejlesztési Tanácsok (RFT). Ezekben azonban – több jogszabály-módosítás után is – magas a kormányzati szereplők aránya (ezek egyike az oktatási miniszter megbízottja), így a szubszidiaritás csak részlegesen érvényesül. Az egyéb tagsági és delegációs szabályok alapján oktatási szakemberek elsősorban politikai felhatalmazással kerülhetnek be a tanácsokba. Az ágazat szakmai érdekképviseletére elvben a RFT-k bizottságai adnak lehetőséget. A vizsgált időszakban azonban csak egy régióban, az Észak-Alföldön volt önálló Humánerőforrás-fejlesztési Munkabizottság, amelynek 10 tagja közül három képviselte az oktatási területet. Az RFT-kben a leggyakoribb bizottságok a regionális fejlesztés egyes kiemelt területeivel (innováció, tervezés-programozás) és/vagy a tanács folyamatos munkájához kapcsolódó (monitoring, ügyrendi) kérdésekkel foglalkoznak, az ágazati jellegű bizottságok száma kevés (lásd Függelék 2.2. táblázat). A tervezési-statisztikai régiókban még a dekoncentrált szervezetek aránya is alacsony a megyei szinten működő hasonló szervezetekhez képest (ilyenek például a Magyar Államkincstár megyei szintű területi igazgatóságai, amelyek a 2001-ben létrehozott Területi Államháztartási Hivatalok jogutódjai), decentralizált intézmények pedig jószerivel nincsenek (Szigeti, 2004).

Az oktatásügyben is kevés olyan változás történt, amely növelte volna a regionális szintű irányítási potenciált. Más ágazatokkal összehasonlítva ugyan az oktatásnak nincs érdemi lemaradása, de ha figyelembe vesszük a más közszolgáltatásoknál kisebb súlyát és gyengébb szakmai érdekérvényesítő lehetőségeit, akkor ez a helyzet nem megnyugtató: nincs elegendő lehetőség arra, hogy a közoktatási kérdések megfelelően artikulálódjanak a regionális szintű fejlesztéspolitikában. Egy 2001-ben, két régióban végzett interjús vizsgálat alapján az oktatásügy szakemberei rendelkeznek ugyan bizonyos ismeretekkel a területfejlesztésről, ez utóbbi szakma képviselői azonban kevésbé ismerik az oktatást (Balázs É., 2002). Az előrelépés – a szakértők többségének álláspontja szerint – a dekoncentrált regionális intézmények szerepköreinek erősítése lehet. Ilyen folyamat, ha kezdetleges módon is, de megkezdődött a szakképzésben, ahol az OKÉV Regionális Fejlesztési és Képzési Bizottságai a Munka­erő-piaci Alap fejlesztési és képzési alaprészének felhasználására szóló pályázatok elbírálásában szakmai közreműködői jogosultságokkal jöttek létre.¹⁴ A bizottságok feladatköre 2005-ben bővült a szakképzés munkaerő-piaci igényekkel való összehangolása érdekében (ilyen például a bizottság által készített javaslat a régióspecifikus hiány-szakképesítések jegyzékére), ami már a térségi fejlesztéspolitika szakmai megjelenítése irányába mutat. Felmerült hasonló bizottság létrehozásának terve a közoktatás területén is, de ennél gyengébb jogosultságokat teremtett meg egy 2006 tavaszi jogszabály-módosítás, amely szerint regionális közoktatási egyezető fórumok jönnek létre.¹⁵ A fórumok feladata az OKÉV segítése a régiók közoktatás-fejlesztési stratégiái készítésében, a térséget érintő programok, támogatási pályázatok összehangolásában, a régió közoktatás-fejlesztését szolgáló pénzügyi források hatékony felhasználásának támogatásában. E feladatok végzésének eszközeit azonban a jogszabály nem tartalmazza és feltételeit sem teremtette meg, ezért inkább potenciális lehetőség a jövőre nézve. A regionális intézményfejlesztés s a szakmai döntések megalapozását szolgáló szervezetek, testületek létrehozása annál is inkább sürgető, mert az EU-támogatások következő periódusában, 2007 és 2013 között a fejlesztési források jelentős része decentralizáltan kerül felhasználásra, és az erről való döntéseknek is a régiókban kell megszületniük.

A magyar önkormányzatiság politikailag érzékeny rendszerében a megyei önkormányzatok területi irányítási feladatainak perspektívája a legbizonytalanabb; a megyékből összeépülő régiók fejlődési kilátásai pedig az érintettek ellenérdekeltségei miatt még akkor sem biztatóak, ha ezt a politika támogatná. A 2005-ben elfogadott Országos Területfejlesztési Koncepció a megyék jövőjét két irányban is lehetségesnek látja. Az egyik a szolgáltató megye, amely az intézményi ellátást, a közszolgáltatásokat biztosítja, szigorúan kikerülve a párhuzamos regionális funkciókat. Ez a közigazgatási reform hiánya esetén is megvalósítható lenne, és jószerivel ez felelne meg az aktuális állapotnak. A másik lehetséges funkció a fejlesztéspolitikai integráló szerep, amelyben a megyék lehetőséget kaphatnának a strukturális támogatások kezelésére, szakmailag közreműködhetnének kistérségi és/vagy regionális programokban, s akár operatív programok végső kedvezményezettjei is lehetnének. A közoktatás megyei szintű irányítási rendszerének továbbfejlesztési lehetőségei e két esetben természetesen eltérőek lennének.

Az 1996-ban létrehozott területi tervezési rendszer szellemében egy stratégiai, fejlesztésorientált szemléletet képviselt, jóllehet szűkös hozzárendelt eszközökkel (Balázs–Imre, 1999), de a későbbi fejlődés nem kedvezett e megközelítésnek. Egyrészt azért, mert a helyi tervezéssel kibővülő, s új koordinációs lehetőségeket kapó területi tervezési rendszer szűkebb célok, az intézményhálózat kapacitástervezése és racionalizálása felé mozdult el, másrészt pedig azért, mert a tervek megvalósításának fő eszközeit, a megyei közalapítványok forrásait specifikus területi fejlesztési célok helyett túlnyomóan központi oktatáspolitikai célok szolgálatába állították (erről lásd még az oktatás tartalmáról szóló 5. fejezetet). A központi források ugyan nagyságrendileg növelték meg a közalapítványok pénzeszközeit, de e szervezetek szerepe inkább technikai közvetítéssé vált (Balázs É., 2001). Ha a megyék közigazgatási és területfejlesztési perspektívája az, hogy megmaradnak a települési önkormányzatok által nem kötelező feladatok ellátásánál, és nem kapnak szerepet a strukturális politikában, területi tervezési és koordinációs feladataik újra megerősítése nem haszontalan, de hosszú távon nem alapvető szükséglet. A második esetben viszont nemcsak célszerű, hanem kikerülhetetlen is a megyék fejlesztésorientált tervezésének az eredeti irányt megcélzó továbbfejlesztése. A tízéves tervezési tapasztalattal rendelkező, a térségük településeivel a konfliktusok ellenére is szoros kapcsolati hálóval bíró megyei önkormányzatok a területi közoktatás-irányítás fontos és hiánypótló szereplői lehetnek.

2.3.2. A kistérségi szint

A területi szintű irányítási struktúra harmadik tagja, a kistérség, csak az évezredforduló után vált valódi szereplővé. A mai statisztikai kistérségek térszerkezetétől nem sokban eltérő járások rendszere 1984-ben szűnt meg, akkortól a még erős megyék mellett városkörnyéki és körzeti funkciókat ellátó szerveződések képviselték a településinél magasabb, ám a középszintnél alacsonyabb irányítási szintet. E térségi szint újraszervezésének szükségessége és – a megyei jogosítványok megnyirbálása árán – közigazgatási jogosítványokkal való ellátása a közigazgatási reformelképzelések kapcsán merült fel az ezredfordulón.¹⁶ A kistérségek fogalmának többszöri újradefiniálása – különösen az önkéntesség és az önszerveződés, valamint a „lefedettség” kérdésében – azonban arról tanúskodnak, hogy nem volt egységes koncepció sem a kistérség funkcióit illetően, sem abban, hogy hogyan kell ezeket elérni. Az IDEA Programbizottság 2002-ben dolgozta ki azt az átfogó javaslatot a kistérségi szint közigazgatási rendszerbe történő illesztéséről, amely szerint a kistérség nem általános közigazgatási szint, hanem tudatosan szervezett, a jog által támogatott keret a „térséget átfogó közfeladatok szakszerű, eredményes megoldására, a gazdasági fejlődés segítésére”.

A kistérségi társulások mai, kialakulóban levő rendszere egy sokszálú folyamat állomása. Területi alapú, különböző típusú társulások már a 90-es évek első felében megjelentek változatos szervezeti formákban és célokkal, gyakran külső késztetésre, a forrásszerzés lehetőségétől hajtva. Az 1996-os területfejlesztési törvény viszont az önkormányzati tagságú kistérségi társulások kialakulására adott esélyt. Mivel azonban nem tette kötelezővé ezek létrehozását, és nem követelte meg az egy-egy statisztikai kistérséghez tartozó önkormányzatok teljes körének csatlakozását sem – bár csak önkormányzati társulásokat engedett be a területfejlesztés rendszerébe –, szabad teret hagyott a természetes vonzáskörzeti kapcsolatok, illetve az érdekviszonyok mentén történő társulási tagolódásnak is. Ösztönző erőt a társulások megalakítására 1996–97-ben a megyei területfejlesztési tanácsok munkájában való részvétel és ezzel a megyei területfejlesztési politika befolyásolásának lehetősége jelentett. A társadalmi szervezetként párhuzamosan működő, területi alapon szerveződő társulások gyakran átfedésben maradtak az önkormányzati társulásokkal, mégsem szűntek meg, részben forrásszerző erejük, részben közösségi gyökereik miatt. Az ilyen formációk létrejöttét támogatta az EU SAPARD-programja fogadását előkészítő tervezés 1999–2001 között, amikor 195, ún. vidékfejlesztési kistérség alakult meg (ugyancsak felerészt területi átfedésben az önkormányzati társulásokkal). Ebben az összevisszaságban teremtett rendet a területfejlesztési törvény 2004. évi módosítása, amellyel létrejött az a 168 kistérség, amely statisztikai és fejlesztési egység, s amelynek rendszere lefedi az ország teljes területét.¹⁷

Kézenfekvőnek látszott, hogy erre a szintre telepítsék a közigazgatás rendszerébe ellentmondásosan illeszkedő, kezdetben komplexnek, majd többcélúnak nevezett, kötelező érvényűnek szánt kistérségi társulásokat. Mivel azonban a kötelező társulás bevezetése önkormányzati törvénymódosítást igényelt volna, amelynek nem voltak meg a politikai feltételei, arra volt csak lehetőség, hogy önkéntes társulási formában a nagy ellátórendszerekhez (közoktatás, szociális ellátás, egészségügy) tartozó egyes közszolgáltatás-szervezési feladatok ellátása legyen kötelező, más közös funkciók szabadon választhatók maradtak. A kistérségi szint megerősítésére irányuló törekvés a kistérségi törvény megalkotásával és a területfejlesztési törvény módosításával realizálódott. A 2004. évi CVII. törvény a „többcélú kistérségi társulásainak intézményesítése, a kistérségek összehangolt fejlesztésének előmozdítása, az önkormányzati közszolgáltatások színvonalának kiegyenlített emelése érdekében” született.¹⁸ A szabályozás kevésbé deklarált, de fontos célja a hatékonysági szempontok érvényesítése.

A jogszabály a többcélú kistérségi társulások önkéntes szerveződését tartal­mazza.¹⁹ Az önkormányzatok jelenlegi finanszírozási helyzetét figyelembe véve²⁰ azonban nem meglepő, hogy már 2005 áprilisára a statisztikai kistérségek túlnyomó többségében megalakultak a többcélú társulások.²¹ E társulások a korábbiakhoz képest igen jelentős központi költségvetési támogatásokban részesülnek. 2004-ben 7,7, 2005-ben pedig már 15,4 milliárd forint szolgálta a kistérségek ügyét. 2005-ben a támogatások két részből álltak: a megalakulás ösztönzésére és a modellkísérletek végzésére szolgáló 6,4 Mrd Ft mellett 9 Mrd Ft normatív működési támogatásként jutott a kistérségekbe (lásd Függelék 2.3. táblázat). 2004-ben 75, 2005-ben már 123 kistérség kapott normatív támogatást (BM-adatszolgáltatás). Budapestet és Debrecent leszámítva, amelyek önálló kistérségi besorolásúak, de nem szerepelnek a kistérségi támogatottak között, 2005 tavaszán már csak 9 kistérség nem lépett be többcélú társulásba; a közép-magyarországi régióban csak Gödöllő nem (Czeglédy, 2005).

Azzal, hogy a közoktatási feladatok ellátása bekerült a többcélú kistérségi társulások kötelező feladatai közé, az oktatásirányítás jelentős külső támogatást kapott ahhoz, hogy a kistérségi oktatásfejlesztés kiemelt színtere legyen a legégetőbb oktatáspolitikai problémák, a hatékonysági és minőségi gondok megoldásának. A településközi együttműködések támogatása, szorgalmazása a korábbi másfél évtizedben is a törekvések között szerepelt.

A közoktatásban már a 90-es évek közepétől megjelentek az együttműködés különböző formái; más területekhez hasonlóan a (változó) közigazgatási határok kereteihez igazodva vagy azon kívül. A legelterjedtebbek és legsikeresebbek ezek között a közoktatási ellátási körzetek Borsod-Abaúj-Zemplén megyében, ahol az irányítási feladatok egy részét is településközi szintre emelték, valamint – az időközben országos szervezetté alakuló²² – iskolaszövetségek, amelyek kezdetben Szabolcs-Szatmár-Beregben, majd az ország több tájegységében is létrejöttek (Lukács, 1999; Bognár, 2002; Kapornai–Bíró, 2006; Papik, 2006). E kezdeményezéseket az oktatási kormányzat is támogatta. E törekvések azonban nem vezettek a rendszert átható eredményre; a szabályozási és támogatási körülmények változásai, kiszámíthatatlansága, illetve a települések többségében az együttműködési készsége hiánya miatt.

A kistérségi irányítás fejlesztése 2003-tól kapott lendületet. A közoktatás középtávú fejlesztési stratégiája a kistérségeknek a közoktatás költséghatékonysága és irányítási színvonala javításában, valamint a helyi-területi tervezési rendszer továbbfejlesztésében szánt kiemelt szerepet. Az oktatási tárca az IDEA-program kistérségi szakmai koncepciójában felismerte az esélyt, s közvetlenül részt vett a többcélú kistérségi társulásokat létrehozó törvény előkészítésében, majd a törvény végrehajtásában. Így például a helyi önkormányzatok számára a kistérségi feladatellátásról szakmai értekezleteket szervezett, részt vett a kistérségi feladatellátás ösztönzését szolgáló jogszabályok és pályázatok előkészítésében.²³ Mindez jelentősen hozzájárult ahhoz, hogy a szabályozásban az ágazati szempontok is érvényesüljenek. A többcélú kistérségi társulásokra vonatkozó szakágazati szabályozást a közoktatási törvény módosítása, valamit az ehhez készült egyéb ágazati dokumentumok rendezték. A többcélú kistérségi társulások bekerültek az önkormányzati iskolafenntartók körébe. A közoktatási törvény VI. fejezete új paragrafussal egészült ki,²⁴ amely szerint a megalakult többcélú kistérségi társulások kezdeményezhetik a megyei szinthez rendelt pedagógiai szakszolgáltatási és szakmai szolgáltatási feladatok ellátását, az átvett feladatokról a megyével megállapodást kötnek, melynek alapján a feladat ellátását biztosító megyei intézményi vagyont a kistérség használatára át kell engedni. A kistérség az általa ellátott feladatok vonatkozásában önálló intézkedési tervet köteles készíteni. Az intézkedésekkel tehát új „alsó közép” irányítási szint született a közoktatásban, amely bekapcsolódott a közoktatás-tervezés rendszerébe, egyszersmind arra kényszerítette a megyéket, hogy osztozzanak a kistérségekkel a szolgáltatások piacán. A kistérségi tervezést az oktatási tárca több szakmai háttéranyaggal támogatta,²⁵ kistérségi intézkedésiterv-modelleket is kidolgozott. Mivel azonban e dokumentumok készítése és a „reálfolyamatok” szinte párhuzamosan zajlottak, hasznosításuk eddig csupán korlátozott lehetett. Az elkészült kistérségi terveket a minisztérium szakigazgatási szervei gyűjtötték össze. A kistérségi terveket azonban nem kellett elküldeni a megyei önkormányzatoknak, ami arra utal, hogy a kistérség és az állami szint van egymással kapcsolatban, s nem a kistérség és a megye.

A többcélú kistérségi társulásokban folyó közoktatási együttműködésekről ma még kevés az információ. Különböző forrásokból a szabályozás és a reálfolyamatok közti eltérésekről, illetve a működés kezdeti tapasztalatairól lehet képet nyerni. Ezek alapján aggodalmak és veszélyek éppúgy érzékelhetőek, mint a biztató perspektívák jelei (Szentirmai, 2005). Aggodalmat kelthet például a többcélú kistérségi társulások létrehozásának összekapcsolása a hatékonysági szempontok érvényesítésével. Az ösztönző támogatásban való részesülés azon feltétele, hogy valamennyi, a társuláshoz tartozó településen működő közoktatási intézménynek teljesíteni kell a rendeletben foglalt osztály- és csoportlétszám-előírásokat, sok kisiskola számára akkor is teljesíthetetlenné válhat, ha a szabályozás megengedi az osztatlan csoportok/osztályok működtetését, azaz az osztatlan csoportokra, osztályokra teljesítendő kritériumokat. Ez nem hiteles adatok közlésére késztetheti a kistelepüléseket, másfelől olyan kisiskolák működőképességét is veszélyeztetheti, amelyek megszüntetése szakmai szempontból, illetve bizonyos körülmények miatt (például a távolság, az iskolafenntartásra társult települések száma) nem volna indokolt(Kovács, 2006). Érdemes ezzel kapcsolatban hangsúlyozni, hogy a közoktatás fontos területeit (tanulói továbbhaladás, a középfokú beiskolázás térségi összehangolása) a kistérségi társulás nem érinti.

Egy 2005 novemberében szervezett konferencia (Önkormányzat és közoktatás 2005, 2006) kistérségi szekciójának résztvevői arról számoltak be, hogy a normatív támogatás miatt a feltételeknek nem mindenben megfelelő települések is igyekeznek a társulásba belépni, ami a manipuláció kockázatával járhat. Így egymástól távol lévő iskolák is törekedhetnek formális egyezség létrehozására azért, hogy megfeleljenek a kritériumoknak. A hatékonysági követelmények minden áron való teljesítése akár az ellátás korábbi szakmai színvonalának csökkenésével is járhat (például jelentősen nőhet az egy szakképzett óvónőre jutó gyerekek száma, vagy romolhat az alkalmazott pedagógusok átlagos végzettségi aránya). A működési költségek lefaragása szembekerülhet a fejlesztési célokat szolgáló szakmai szempontokkal (például a pedagógus-továbbképzések finanszírozásának visszafogása). Problémát jelent, hogy a többcélú kistérségi társulások feladatai között nem jelenik meg a tanulói továbbhaladás és a középfokú beiskolázás térségi összehangolásának feladata. Mindezek miatt sokan szükségesnek tartanák a szabályozás finomítását (Balázs É., 2006).

A pozitív lehetőségek közé tartozik, hogy mivel a többcélú kistérségi társulások közül a legtöbben – bizonyos koordinációs feladatellátás mellett – a pedagó­giai szakszolgálatok szervezésére vállalkoztak, ezek – főképpen a logopédiai és gyógytestnevelési ellátás – közelebb kerülhetnek a szolgáltatást igénybe vevőkhöz. Ezért azokban az aprófalvas kistérségekben, ahol korábban nem tudták biztosítani e szolgáltatások elérhetőségét helyben vagy a kistérségi centrumban, jelentős javulás állhat be a szolgáltatások elérhetőségében. A tanárhelyettesítési rendszer bizonyos, kevés óraszámban tartott tantárgyak esetében az oktatás színvonalának emeléséhez vezethet, és javulhat a szakos ellátás, amennyiben sikerül a megfelelő feltételeket (gépjármű vagy költségtérítés) biztosítani. Jelentősen javították a gyermekek utazási körülményeit a társulások által pályázott iskola vagy/és közösségi buszok (Kovács, 2006). A többcélú társulások révén nagyobb eséllyel őrizhető meg a jó minőségű kistelepülési oktatás, s ezzel növelhető a közoktatás társadalmi kohézióban betöltött kiemelt szerepe (a nevelés és az oktatás együttese itt erősebb), és a társulás eredményeképpen javulhat az oktatásirányítás minősége is (Balázs É., 2006).

2.4. A helyi szint

A magyar közoktatás-irányítási rendszerben a közoktatással kapcsolatos döntések legnagyobb részét 2006-ban az intézményfenntartó helyi önkormányzatok hozzák, azaz továbbra is rendelkeznek mindazokkal a kiterjedt irányítási jogosítványokkal, amelyeket az 1993-ban elfogadott közoktatási törvény határozott meg.²⁶ 2006-ban 3144 helyi önkormányzat volt Magyarországon, 33-mal kevesebb, mint 2001-ben; ebben az évben – 1994-hez viszonyítva – a legalacsonyabb a helyi hatóságok száma. 2001-hez képest 9%-kal csökkent az oktatási-nevelési intézményt (óvoda, általános iskola) fenntartó önkormányzatok száma, ez a csökkenés folyamatos, trendnek tekinthető 1994 óta (lásd Függelék 2.4. táblázat). Ezzel párhuzamosan 2001 és 2005 között 20%-kal, 995-re nőtt azon önkormányzatok száma, amelyek nem tartanak fent oktatási intézményt. E települések szinte kizárólag az 1000 lakosnál alacsonyabb lélekszámú települések közé tartoznak. Ebből arra következtethetünk, hogy a kistelepülések intézménymegtartó ereje – elsősorban demográfiai és finanszírozási okokból – jelentősen csökkent az elmúlt időszakban. 2008 után az oktatási intézményt nem fenntartó önkormányzatok további jelentős csökkenése várható. A közoktatási törvény 2006. évi módosítása ugyanis előírja, hogy 2008. szeptember 1-jétől a nyolc évfolyamnál kevesebb évfolyammal működő általános iskolák a továbbiakban csak másik általános iskola vagy legalább hat évfolyammal működő gimnázium tagiskolájaként láthatják el feladataikat. Ha az iskolafenntartó erről nem tud gondoskodni, csak az OKÉV engedélye alapján működtetheti tovább az iskolát. Az előzővel némileg ellentétes folyamat látszik a középiskolák fenntartói körében. Míg 1999 és 2001 között csökkent, addig 2001 és 2006 között közel azonos mennyiségben ismét nőtt a középiskolát fenntartó önkormányzatok száma. A növekedés az 5–10 000 lakosú településeken volt a legerőteljesebb, de nőtt az 500–1000 és az 1000–2000 lakosú önkormányzatok körében is. Jelentősen csökkent viszont a városok, különösen az 50 000–100 000 lélekszámú városok esetében (lásd Függelék 2.5. táblázat). Ez utóbbi jelenség szorosan összefügg egyrészt a városi önkormányzatok hatékonyságnövelő racionalizáló intézkedéseivel, másrészt azzal a folytatódó trenddel, hogy intézményeiket a megyei önkormányzatnak adják át.

A 2003–2006 közötti időszakban kismértékben növekedett a társulási hajlandóság az önkormányzatok körében, amely mind a fenntartói társulások, mind a társulásokban részt vevő intézmények számát érintette. 2004 és 2006 között a fenntartói társulások száma a KIR intézménytörzs adatai szerint 385-ről 448-ra, az ezekben részt vevő közoktatási intézmények száma 511-ről 561-re nőtt (lásd Függelék 2.6. táblázat). A társulások számának növekedésében vélhetően szerepet játszott a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény elfogadása. Ugyancsak növelte a társulási hajlandóságot az is, hogy 2002–2005 között az intézményfenntartó társulások a költségvetési törvényben meghatározott külön támogatásokban részesültek, amelynek mértéke jelentősen növekedett az elmúlt időszakban. A bejárók tanulók után 2002-ben 14 000 Ft, 2005-ben 15 000 Ft kiegészítő normatív támogatás járt, míg az intézményfenntartó társulások óvodáiba és iskoláiba járó tanulók után 2002-ben 20 000 Ft, 2005-ben (és 2006-ban is) 45 000 Ft kiegészítő normatíva²⁷ volt igénybe vehető.

A helyi szint jelentőségét a magyar közoktatásban a társadalom nem minden rétege értékeli egyformán. Egy 2005 őszén végzett közvélemény-kutatás(Oktatásügyi közvélemény-kutatások, 2005) egyebek mellett vizsgálta azt is, hogy a lakosság a közoktatás mely szereplőit tartja felelősnek a közoktatás színvonaláért. A legtöbben az Oktatási Minisztériumot tartják leginkább felelősnek (átlagérték ötfokú skálán 4,57), őket a pedagógusok, (4,33), majd az iskolák (4,27), az önkormányzatok (3,93) és a más iskolafenntartók (3,64) követik. Az adatok tehát azt mutatják, hogy még ma is meghatározó jelentőségű az emberek tudatában a központi szint ereje, és ehhez képest kisebb jelentőséget tulajdonítanak a tényleges döntéseket meghozó helyi fenntartói, intézményi szintnek. A lakosság iskolázottságától függően némiképp változik a megítélés. A helyi szint felelőssége a legkevésbé iskolázottak szerint a legnagyobb (4,04), míg a legiskolázottabbak szerint a legkisebb (3,74). Az emberek a pedagógusok (3,39), valamint az iskolák (3,37) tevékenységével inkább, az önkormányzatok (3,16) és az Oktatási Minisztérium (2,92) tevékenységével viszont kevésbé elégedettek. Településtípusok szerint általában az önkormányzatok tevékenységével a megyei jogú városokban élők a legelégedetlenebbek, az egyéb városokból megkérdezett felnőttek pedig a legelégedettebbek. Ugyanakkor saját önkormányzatuk közoktatással kapcsolatos tevékenységével a megkérdezettek 60%-a inkább elégedett, 20%-a inkább elégedetlen. Ez arra utal, hogy az önkormányzati feladatellátásnak sokkal rosszabb a megítélése a társadalomban általában, mint a saját tapasztalatok alapján.

Fenntartók szerint vizsgálva a feladatellátást, hat különböző feladat közül négyben (továbbtanulásra való felkészítés, hátrányos helyzetű gyermekek segítése, az iskola belső környezete, tanórán kívüli programok) a lakosság többsége szerint az önkormányzati iskolák nyújtják a legtöbbet; ezen belül különösen a továbbtanulásra való felkészítésben. A községek lakói – akik a legkevésbé látnak rá más fenntartók tevékenységére – gondolják leginkább azt, hogy az önkormányzati iskolák nyújtják a legtöbbet. Ha a társadalom egyes rétegei szerint vizsgáljuk a válaszokat, akkor azt találjuk, hogy az alacsonyabban iskolázott lakosok körében inkább az önkormányzati iskolák preferáltak, míg a magasan iskolázott réteg jóval az átlagot meghaladó mértékben az egyházi iskolákat tartja a legeredményesebbnek csaknem mindegyik területen.

2.4.1. A helyi irányítás új feladatai és kihívásai

A vizsgált időszakban a helyi irányítási szintet érő kihívások közül meghatározó jelentőségű volt a költséghatékonyság problémaköre is (erről részletesebben lásd a közoktatás finanszírozásáról szóló 3. fejezetet), amihez egyre inkább hozzákapcsolódott a hazai és nemzetközi mérések hatására felismert eredményességi probléma (erről részletesebben lásd a közoktatás eredményességéről szóló 8. fejezetet). Mivel a demográfiai folyamatok alapvetően nem változtak ebben az időszakban, azaz a gyermeklétszám folyamatosan csökkent, kiemelt feladat maradt az intézményi kapacitások minél hatékonyabb kihasználása, ami az alapfokú oktatást követően a középfokú intézmények finanszírozásában is előtérbe került. Ugyancsak kihívást jelentett a helyi szint számára a közoktatási törvény 2003. évi módosításából 2004-ben és 2005-ben megoldandó új feladatok elvégzése, valamint az első Nemzeti Fejlesztési Tervből adódó fejlesztési lehetőségek kihasználása, illetve az új pályázati rendszerhez való alkalmazkodás.

A 2002. évi kormányváltást követő, 2003. évi közoktatásitörvény-módosítás²⁸ a helyi önkormányzatok számára több, részben új feladatot határozott meg. Jelentősen változott a szabályozás szerint az iskolai pedagógia programok tartalma, aminek eredményképpen valamennyi pedagógiai program intézményi felülvizsgálatára és fenntartói jóváhagyására sor került 2004-ben. A szabályozás érintette az iskolai házirendeknek az intézmény működése szabályozásában betöltött szerepét és tartalmát egyaránt, hatályba lépését pedig a nevelőtestületi elfogadás mellett fenntartói jóváhagyáshoz kötötte.²⁹ E módosítás következtében részben megváltozott a szervezeti és működési szabályzat tartalma is. Ez azt eredményezte, hogy a fenntartók a törvény által 2004-re kötelezően előírt házirendek felülvizsgálata mellett általában a szervezeti és működési szabályzatok felülvizsgálatát is elvégeztették az iskolákkal. Új feladatként jelent meg valamennyi intézményfenntartó önkormányzat számára az önkormányzati minőségirányítási programok elkészítése. Változott a törvény által közoktatási feladatellátási, intézményhálózat-működtetési és fejlesztési terv (intézkedési terv) elkészítésére kötelezett önkormányzatok köre is.³⁰ A fenti feladatok közül a pedagógiai programok, valamint a házirend és a szervezeti és működési szabályzatok jóváhagyása tekintetében már jelentős tapasztalatokkal rendelkeztek a helyi önkormányzatok, azonban az intézményfenntartó önkormányzatok számára a minőségirányítási program, az intézményt nem fenntartók számára az intézkedési terv elkészítése eddig ismeretlen, új feladat volt.

A 2003. évi közoktatásitörvény-módosítás részben újraértelmezett bizonyos, a minőségirányításhoz, minőségbiztosításhoz, minőségfejlesztéshez kapcsolódó fogalmakat, részben pedig új dokumentumok kötelező elkészítését határozta meg mind az önkormányzati intézményfenntartók, mind a közoktatási intézmények számára. A törvény értelmező rendelkezéseiben a korábbi minőségbiztosítás kifejezést minőségpolitikára³¹ cserélte fel, ami a szóhasználaton kívül koncepcionális változást is takar. Az inkább a szabványnak való megfelelést idéző minőségbiztosítás helyett a helyi és intézményi stratégiát feltételező minőségpolitika és az intézményi önfejlesztésre, innovációra utaló minőségfejlesztés fogalmai kerültek előtérbe, amelyek jobban tükrözik az országos közoktatás-politika szándékait (Horváth A., 2003). Ennek megfelelően a törvény mind az intézményfenntartó önkormányzatok³², mind a közoktatási intézmények³³ számára minőségirányítási program elkészítését írta elő, meghatározva azt is, hogy az intézményi minőségirányítási programnak összhangban kell lenniük a fenntartó önkormányzat minőségirányítási programjával.

A jogszabály értelmében az intézményfenntartó önkormányzatoknak 2004. január 31-ig „az önkormányzati közoktatási intézményrendszer működésének minőségirányítási programját” – általánosan elterjedt megnevezéssel ÖMIP – kellett elkészíteniük (erről lásd még a közoktatás eredményességéről szóló 8. fejezetet). Ennek konkrét tartalmát úgy határozták meg,³⁴ hogy az mutassa be (1) a fenntartónak a közoktatási rendszer egészére vonatkozó elvárásait, (2) az egyes intézményeknek a fenntartói elvárásokkal kapcsolatos feladatait, (3) a közoktatási rendszer egésze és a közoktatást érintő más ágazatok kapcsolatait, (4) a fenntartói irányítás keretében tervezett szakmai, törvényességi, pénzügyi ellenőrzések rendjét.

A módosított törvény egy másik rendelkezése³⁵ előírta a fenti programhoz kapcsolódó minőségfejlesztési rendszer működtetését is, de annak tartalmát és módját nem határozta meg. Így különösen a helyi szakigazgatási egységgel, szakemberrel nem vagy alig rendelkező községi, kisvárosi önkormányzatok kevés támpontot kaptak ahhoz, hogy milyen konkrét tartalommal készítsék el a minőségirányítási programot és működtessék a minőségfejlesztési rendszert. Az önkormányzati oktatásirányítás ezt megelőzően már találkozott ugyan a minőségfejlesztés fogalmával – amely részben intézményeik Comenius-programba való bekapcsolódásához szükséges fenntartói nyilatkozat kiadását, részben pedig a polgármesteri hivatal ISO minőségbiztosítását jelentette –, azonban ez a feladat mégis felkészületlenül érte őket, annak ellenére, hogy az Oktatási Minisztérium és a Belügyminisztérium háttérintézményei – némi késéssel – egy segédanyag elkészítésével igyekeztek segítséget nyújtani a program elkészítéséhez (Segédlet az önkormányzati…, 2004).

Egy 2005-ben a megyei jogú városok körében végzett kutatás (Megyei jogú városok vizsgálata, 2005) megállapította, hogy a nagyvárosok körében az önkormányzati minőségirányítási programot általában külső szakértők, tanácsadó cégek készítették el, amit elsősorban a rendelkezésre álló rövid idővel magyaráztak a hivatalok oktatásirányítási vezetői (Sinka, 2005). Ugyanakkor a tapasztalatok azt mutatták, hogy ebben szerepe volt a szakértelem hiányának is, ami – a kutatásban nem szereplő – községek tekintetében vélhetően még inkább meghatározó lehetett. Azoknál az önkormányzatoknál, amelyek polgármesteri hivatalai rendelkeznek ISO-szabvánnyal (ilyen a nagyvárosi hivatalok döntő része), igyekeztek az abban megszerzett tapasztalatokat is felhasználni, jóllehet egy szervezet minőségügyi szabvány szerinti működése és a fenntartói minőségirányítás folyamata nem tekinthető azonosnak. A kutatás feltárta azt is, hogy a megyei jogú városok oktatásirányítói szerint a minőségirányítási programok elkészítése előtt a minőség, eredményesség, illetve hatékonyság javulására irányuló, az egyes városok egész oktatási rendszerét érintő komplex politika sehol nem volt, de az önkormányzatok számos egyedi intézkedést tettek rendszerük javítása érdekében (Mártonfi, 2005a).

A kutatás időpontjában – fél évvel az ÖMIP-ek elfogadása után – még nem álltak rendelkezésre tapasztalatok a minőségirányítási programok működésével kapcsolatban, ezért inkább az elkészült dokumentumok tartalma volt elemezhető. E szerint a megyei jogú városokban az önkormányzati minőségirányítási programok két jellegzetes csoportja ismerhető fel. Az egyik csoportba azok tartoznak, ahol a program középpontjában az ellenőrzés található, ezek elsősorban a pénzügyi-gazdasági ellenőrzésre koncentrálnak, az ezzel kapcsolatos feladatok meghatározottak, az intézményértékelésre részletes eljárásrendet dolgoztak ki. A másik csoportba azok a programok tartoznak, amelyek helyzetelemzést, arra épülő jövőképet és minőségcélokat tartalmaznak, amelyek megvalósításához feladatok – esetenként konkrét intézményre lebontva – kapcsolódnak. Világosan elválasztják a működés ellenőrzését az eredményesség értékelésétől. A fenntartó meghatározza az ellenőrzés, értékelés célját az intézményi autonómia figyelembevételével, amely rendszerint a kedvező folyamatok megerősítésének és a kedvezőtlen tendenciák megszüntetésének szándékát jelenti (Sinka, 2005).

Új feladat és jelentős kihívás volt a helyi önkormányzatok számára 2004-től a Nemzeti Fejlesztési Tervhez kapcsolódó pályázatokba történő bekapcsolódás, a közoktatás területén rendelkezésre álló decentralizált fejlesztési források megnyerése és felhasználása. E pályázatokban (elsősorban a Regionális Operatív Programban) a kedvezményezettek legnagyobb része önkormányzat, amelyek fontos jellemzője, hogy iskolafenntartói szerepük mellett politikai meghatározottságú környezetben működnek. Ebből következően az önkormányzatok a pályázatok kiírásától kezdve sikerorientáltan, minden eszközzel arra törekedtek, hogy támogatási forráshoz jussanak, viszont részben a támogatási rendszer szabályaival szembesülve, részben a szerződéskötés folyamatának elhúzódásával egyre inkább eluralkodott körükben a csalódottság, a kiábrándultság, a kívülállóság érzése. Érdekes jelenség az alapítványok, egyházak, egyéb nonprofit szervezetek csekély pályázati aktivitása (Wagner, 2005). A Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program intézkedései közül a helyi önkormányzatokat közvetlenül elsősorban a 3.1.2-es intézkedés – Térségi Iskolai és Óvodai Központok (TIOK) kialakítása – és az ahhoz közvetlenül kapcsolódó ROP 2.3-as intézkedés – Az óvodai és az alapfokú oktatási-nevelési intézmények infrastrukturális fejlesztése – érintette.

A kompetencia alapú oktatáshoz szükséges programok kipróbálásában és elterjesztésben a tervek szerint jelentős szerepet játszó jövendőbeli TIOK-okat olyan konzorciumok hozzák létre, amelyeket különböző intézménytípusokhoz tartozó nevelési-oktatási intézmények és pedagógiai szakmai szolgáltató intézmények alkotnak. Ezeknek nem kötelezően tagjai a fenntartó önkormányzatok, de – tekintettel arra, hogy részvételük segítheti a program eredményeinek használhatóságát és fenntarthatóságát – a TIOK-ok kialakítására beadott pályázatok értékelése során előnyt élveztek azok, ahol az önkormányzat is konzorciumi tag volt. Azok a pályázatok is kedvező elbírálást kaptak, ahol a konzorcium a megye szinte valamennyi térségéből és intézménytípusából választott partnert. TIOK kialakítására összesen 38 pályázat érkezett, amelyből 12 lett nyertes; ezek számára összesen 1,76 Mrd Ft kerül kifizetésre (Wagner, 2005).

A ROP 2.3-as intézkedése, illetve az ahhoz kapcsolódó pályázat óvodák és általános iskolák infrastrukturális fejlesztését tette lehetővé. Erre összesen 638 pályázat érkezett, amelyből 82 pályázó nyert el támogatást, ez a pályázók csaknem egynyolcada. A szétosztásra kerülő valamivel több mint 12 milliárd Ft felén két régió (Észak-Magyarország és Észak-Alföld) osztozik, további 4 milliárd Ft szintén két régió (Dél-Alföld és Dél-Dunántúl) között került szétosztásra, míg a fennmaradó 2 milliárd Ft a fennmaradó három többi régióba jutott (Wagner, 2005).

A HEFOP 3.2.2 és 4.1.1 pályázatok keretében az intézményfenntartók önállóan, más fenntartókkal vagy felsőoktatási intézményekkel konzorciumi keretekben együttműködve Térségi Integrált Szakképzési Központok (TISZK) létrehozására és infrastruktúrájuk fejlesztésére nyújthattak be pályázatot 2004-ben. A pályázat célja a szakképzés hatékonyságának növelése a szakképzési kínálat megfelelő koordinációjának biztosításával, valamint a XXI. századi igényeknek megfelelő csúcstechnológia összehangolt alkalmazása a szakképzésben részt vevő fiatalok naprakész, korszerű gyakorlati ismereteinek bővítésére. Az intézkedés a képzés és munkaerőpiac közötti összhang megteremtését kívánta előmozdítani a gazdaság szereplői, a gazdasági kamarák és a társadalmi partnerek együttműködésével (lásd a keretes írást).

A TISZK-ek kialakítását és szakmai fejlesztését támogató 3.2.2-es pályázatra országosan összesítve 35 pályázat érkezett, és 16 nyert támogatást. A pályázatban összesen 5,54 Mrd Ft kerül kifizetésre. A 4.1.1-es pályázatra ugyancsak 35 pályázat érkezett, amelyből szintén 16, értelemszerűen a 3.2.2-es pályázaton is nyertes pályázó nyert támogatást, itt összesen mintegy 11,43 Mrd Ft kerül kifizetésre. A nyertes pályázatok régiós megoszlásából kitűnik, hogy Közép-Magyarországról a 3.2.2-es és a 4.1.1-es kiírásban 4-4 pályázat nyert, tehát ebben a régióban négy TISZK kerül kialakításra. Utána következik a dél-alföldi, a dél-dunántúli, az észak-magyarországi, a közép-dunántúli régió, az észak-alföldi és a nyugat-dunántúli régió 2-2 TISZK létrehozásával. A hat régió közötti megoszlás egyenletesnek tekinthető. Megyei bontás szerint hat megyéből nem nyert senki, Pest megyében 3, a többi 13 megyében pedig 1-1 nyertes pályázat született. A TISZK-ek létrehozása és főként szélesebb körben való kiterjesztése új helyzetet jelent a szakképzési feladatellátás és irányítás tekintetében. A gyakorlati képzés integrációja lehetőséget nyit egyfelől arra, hogy ezt a feladatot a jelenlegi megyei szint helyett a jövőben regionális szinten szervezzék meg, másfelől a képzési központok kialakítása a munkaerőpiachoz kapcsolódó nagyobb rugalmasságot jelentheti.

2.4.2 A helyi tervezés jellemzői

A közoktatási törvény 2003. évi módosítása a helyi önkormányzati közoktatási intézkedési tervvel kapcsolatban is jelentős változást hozott. A módosítás eltörölte azt a korábbi szabályozást, miszerint intézkedési tervet csak azoknak az önkormányzatoknak kell készíteniük, amelyek önállóan vagy társulásban tartanak fenn és működtetnek intézményt. Az új szabályozás szerint immár valamennyi helyi önkormányzatnak kell intézkedési tervet készítenie, függetlenül attól, hogy van-e saját fenntartású intézménye, vagy nincs.³⁶ Az utóbbi esetben e tervben kell meghatároznia, milyen módon látja el a számára is kötelező feladatokat (óvodai nevelés, általános iskolai oktatás). Az intézménnyel nem rendelkező önkormányzatoknak az intézkedési tervet azzal az önkormányzattal közösen kell elkészíteniük, amelyik által fenntartott óvoda, iskola biztosítja a kötelező felvételt az illetékességi területén élő tanulók számára. Azoknak a településeknek, amelyeket az új szabályozás érintett, az intézkedési tervet 2004. január 31-éig kellett elkészíteniük.³⁷ A közoktatási törvény 2006. évi módosítása egyrészt kiegészíti az önkormányzati intézkedési terv kötelező tartalmát a gyermekek, tanulók esélyegyenlőségét szolgáló intézkedésekkel, másrészt ismét módosítja a tervezésre kötelezettek körét. Az új szabályozás szerint nem kell a helyi önkormányzatnak intézkedési tervet készítenie, ha tagja többcélú kistérségi társulásnak, és a társulás intézkedési terve települések szerinti bontásban tartalmazza mindazt, amit az önkormányzati intézkedési tervnek tartalmaznia kell.³⁸ A kistérségi intézkedési tervek jelentős része nem felel meg az új kritériumoknak, ezért a közeli jövőben várhatóan sor kerül a kistérségi és a települési önkormányzati intézkedési tervek többségének a módosítására. Az új szabályozás szükségképpen növeli az együttműködést a kistelepülések között, támogatja a társulási típusú működési formák kialakulását és megerősödését, és nem utolsósorban vélhetően javítja a párbeszédet a szomszédos települések között.

A tervezéssel összefüggő másik módosítás szigorítja a helyi intézkedési terv és a megyei fejlesztési terv közötti kapcsolat követelményeit. Míg korábban csupán figyelembe kellett venni a megyei fejlesztési tervet, addig az új szabályozás szerint ki kell kérni a megyei önkormányzat szakvéleményét arról, hogy összhangban van-e az intézkedési terv a megyei fejlesztési tervvel.³⁹ További biztosíték, hogy amennyiben nem áll fenn az összhang, akkor az intézkedési tervet csak minősített többséggel fogadhatja el a képviselő-testület, illetve a közgyűlés. Ez a szabályozás nemcsak azokra az önkormányzatokra vonatkozik, amelyeknek a módosítás következtében kellett először intézkedési tervet készíteniük, hanem azokra is, amelyek már rendelkeztek intézkedési tervvel, utóbbiak számára a jogszabály tervük fenti követelményeknek megfelelő felülvizsgálatát írja elő.⁴⁰

A helyi közoktatási intézkedési terv és az önkormányzati minőségirányítási program együtt határozza meg a helyi közoktatási közszolgáltatások ellátásának módját (kötelező és önként vállalt feladatok), valamint az egyes intézmények feladatellátásával kapcsolatos önkormányzati elvárásokat, a feladatellátáshoz kapcsolódó irányítási feladatokat (kapcsolatrendszer, ellenőrzés, értékelés). A két dokumentumot – jellemzően inkább a nagyvárosokban – sok helyen kiegészíti még egy stratégiai tervként funkcionáló dokumentum is, amit oktatási koncepciónak, esetleg stratégiai tervnek neveznek. Érdemes kiemelni, hogy az ÖMIP-ben megfogalmazott jövőkép és a közoktatási rendszer egészére megfogalmazott elvárások inkább hosszú távon érvényesülő stratégiai elemek, míg az egyes intézmények számára meghatározott feladatok, összhangban az intézkedési tervben szereplő önként vállalt és kötelező feladatellátási módokkal, a középtávú tervezéshez kapcsolhatók.

2.4.3. A fenntartók és intézmények közötti kapcsolatok: értékelés és ellenőrzés helyi szinten

A közoktatási törvény az önkormányzati fenntartók számára előírja, hogy intézményeiket gazdálkodási, törvényességi, hatékonysági szempontból ellenőrizzék, továbbá azt is, hogy a szakmai munka eredményességét a minőségirányítási programban meghatározott minőségfejlesztési rendszer működtetésével biztosítsák.⁴¹ Mivel az önkormányzati fenntartóknál az ellenőrzések rendje a minőségirányítási program része, a nem önkormányzati fenntartóknak viszont nem kell ilyen programot készíteniük, ezért utóbbiak esetében az ellenőrzések tervezése és elvégzése esetleges lehet. Valamennyi fenntartó számára érvényes viszont, hogy értékelnie kell „a nevelési-oktatási intézmény foglalkozási, illetve pedagógiai programjában meghatározott feladatok végrehajtását, a pedagó­giai-szakmai munka eredményességét”.⁴² Az ellenőrzési és értékelési kötelezettség együttes jelenléte az önkormányzati fenntartóknál lehetővé teszi, hogy minőségirányítási programjuk részeként kialakítsák és működtessék helyi közoktatási értékelési rendszerüket. A korábban idézett kutatás (Megyei jogú városok vizsgálata, 2005) ugyanakkor azt tárta fel, hogy a megyei jogú városokban csupán egy helyen alakítottak ki mérésen alapuló helyi értékelési rendszert, ez azonban már évekkel ezelőtt, pályázati források és külső szakértői támogatás felhasználásával valósult meg (Sinka, 2005). Ez azt jelenti, hogy az intézményértékelés területén a legnagyobb intézményfenntartó önkormányzatok még nem alakítottak ki helyi értékelési rendszert; ez vélhetően a kisebb városokra is jellemző. Ebből következően az egyes időszakokban elvégzett szakmai ellenőrzések, külső értékelések lényegé­ben ad hoc jellegűek, így hasznosíthatóságuk is alacsony mértékű.

Az önkormányzatok által végzett külső intézményértékelés esetlegességének egyik oka az anyagi és emberi erőforrások hiánya. Mivel az ún. szakmai értékeléshez (pedagógiai eredményesség) még a nagyobb városokban sincs meg a szükséges hozzáértés (hiszen a többnyire pedagógusból lett irányító köztisztviselők nem értékelési szakemberek), ezért e tevékenységet, amennyiben az ehhez szükséges finanszírozási háttér rendelkezésre áll, külső szakértőkre bízzák. Érdemes megjegyezni, hogy az idézett kutatás szerint a helyi döntéshozók általában nem értik, hogy a hivatal oktatáshoz értő köztisztviselői miért nem végezhetnek szakmai értékelést; úgy vélik, azért foglalkoztatnak oktatáshoz értő embereket köztisztviselőként, hogy azok megoldják az összes szakmai feladatot (Sinka, 2005).

A fenntartói értékeléshez és az intézményi önértékeléshez szükséges finanszírozási háttér megteremtésében volt szerepe a 2000-es évek első felében az ún. SZAK-pályázatoknak, amelyeken a megfelelő kompetenciával rendelkező önkormányzatok pályázati úton forrásokat tudtak szerezni az ellenőrzési, értékelési feladataik ellátásához (Jelentés…, 2003). A 2004-ben utolsó alkalommal meghirdetett központi SZAK 2004 pályázat azonban már csak egy ellenőrzéshez, értékeléshez kapcsolódó területen tette lehetővé források pályázását, ez pedig „az iskolai könyvtárakhoz kötődő pedagógiai szakterület szakmai ellenőrzése” volt. A viszonylag alacsony összeg, országosan összesen 290 millió forint elnyerését lehetővé tevő pályázat további céljai a közoktatási törvény módosításából következő intézményi és fenntartói feladatok (pedagógiai program módosítása, minőségirányítási program elkészítése) elvégzése, valamint a kistérségi feladatellátás modelljének kialakítása voltak.⁴³

Az intézményértékeléshez szükséges források biztosításában 2003-ban⁴⁴ és 2004-ben⁴⁵ fontos szerepet játszott egy új, kötött felhasználású, ún. pedagógiai szakmai szolgáltatási normatíva is, amelyet kizárólag a közoktatási törvényben meghatározott⁴⁶ pedagógiai szakmai szolgáltatási feladatokra, így pedagógiai értékelésre is fel lehetett használni. E feladatokra a jelzett két évben azonos összeggel és feltételekkel, tanulónként 720 Ft normatívát igényelhettek az önkormányzatok. A támogatást OM-azonosítóval rendelkező szolgáltatóktól vásárolt, az intézményeknek nyújtott pedagógiai szakmai szolgáltatásokra lehetett fordítani. A jogszabály lehetővé tette, hogy a fenntartók intézményi önértékelést vagy külső intézményértékelést is finanszírozzanak a forrásból. Arról nincs információ, hogy a rendelkezésre álló összeget az önkormányzatok és az intézmények pontosan mely szolgáltatások megvásárlására fordították, azt azonban tudjuk, hogy országos szinten és megyei bontásban milyen arányban használták fel ezeket az előirányzatokat. 2003-ban⁴⁷ országosan közel 1,2 Mrd Ft volt a fenntartók által jogszerűen igényelt normatíva, de az elszámolás szerint a tényleges felhasználás csak 89,3%-os volt. 2004-ben⁴⁸ országosan az előző évinél valamivel kevesebb, 1,18 Mrd Ft volt az igényelt normatíva, aminek ténylegesen 90,5%-át használták fel (Annási–Herpai, 2006). A 10% körüli, illetve az azt meghaladó visszafizetések arra engednek következtetni, hogy az önkormányzatok nem voltak teljesen felkészülve e források szakszerű felhasználására.

A 2005.⁴⁹ és 2006.⁵⁰ évi költségvetési törvényekben megmaradt ugyan az e feladatra szánt normatíva (720 Ft/tanuló), azonban lényeges változás, hogy a kötött felhasználású normatívák közül átkerült a szabadon felhasználható normatívák közé, ezzel egy időben természetesen a felhasználást kötő szabályok (OM-azonosítóval rendelkező szolgáltató) is megszűntek. A szakértői vállalkozások és szakmai szolgáltató intézmények tapasztalatai szerint ez azt eredményezte, hogy 2005-ben jelentősen visszaesett mind az önkormányzatok, mind az intézmények intézményértékelésre, pedagógiai értékelésre vonatkozó tevékenysége, illetve az ehhez kapcsolódó megrendeléseik. Ebből is arra lehet következtetni, hogy az önkormányzatok ezt a forrást nagyrészt egyéb célokra fordították.

A fenntartói értékelés súlyát jelentősen növelte a közoktatási törvény 2005. december 25-től hatályos azon módosítása⁵¹, mely szerint a fenntartó köteles nyilvánosságra hozni honlapján (annak hiányában a szokásos módon) a nevelési-oktatási intézmény munkájával összefüggő értékelését. A már idézett megyei jogú városok körében végzett kutatás (Megyei jogú városok vizsgálata, 2005) szerint három olyan város volt, amelyek honlapjukon a nyilvánosság elé tárták az eredményeiket. Vannak olyan önkormányzati minőségirányítási programok is, ahol magában a dokumentumban rögzítik az értékelési eredmények nyilvánosságát. Jelentős ugyanakkor azon városok száma is, ahol az intézmények csupán saját eredményeiket kapják meg, esetleg – attól tartva, hogy a nyilvánosság fokozza a versenyt az intézményvezetők között – csak igazgatói értekezleten vitatják meg azokat. Vannak olyan vélemények is, hogy a nyilvánosságnak akár társadalmilag káros következményei is lehetnek, ha megalapozatlan vagy hibás eredetű információk jutnak a szélesebb nyilvánosság tudomására (Sinka, 2005).

A közoktatási törvény 2006. évi módosítása új, az intézményfenntartókat is érintő szabállyal egészítette ki a közoktatás országos mérési feladatait. E szerint az OKÉV megküldi az országos mérés, értékelés intézményi eredményeit a fenntartónak, s amennyiben valamelyik intézmény nem felel meg egy – ezt követően kiadásra kerülő – jogszabályban meghatározott minimumnak, akkor felhívja a fenntartó figyelmét, hogy indokolt lehet valamelyik iskolában az intézkedése. Ebben az esetben a fenntartó köteles felhívni az érintett iskola figyelmét arra, hogy készítsen intézkedési tervet, annak végrehajtásához iskolafejlesztési programot az oktatás eredményességének fejlesztésre; az elkészült terv a fenntartó jóváhagyásával válik érvényessé. Amennyiben a következő évi országos mérés eredménye szerint az iskola ismét nem éri el a szükséges minimumot, akkor a következő intézkedési tervet már az OKÉV felügyelete alatt és jóváhagyásával kell az intézmények elkészítenie, amelynek megvalósítását ugyancsak az OKÉV vizsgálja hatósági ellenőrzés keretében. Első ízben a 2008/09-es tanévet kell értékelnie az iskoláknak. A minisztérium is e tanév értékelésének hozzáférhetővé tételéről köteles első ízben gondoskodni.⁵² E szabályozás egyfelől erősíti az állam szerepvállalását az oktatás értékelésében, másfelől növeli a fenntartói felelősséget, ugyanakkor azt a lehetőséget is magában hordja, hogy egyes fenntartók értékelési feladataik ellátását az államra hárítsák. Ezt a lehetőséget erősítheti, hogy a rendelkezés nem tartalmaz sem szabályokat, sem szankciókat arra az estre, ha a mérési eredmények a második intézkedési terv végrehajtása után sem érnék el a minimumszintet az iskolában. A bizonytalanságot jelentős mértékben csökkentheti, ha az önkormányzati fenntartó az iskola eredményességével kapcsolatos fenntartói eljárási szabályokat az önkormányzati minőségirányítási programban rögzíti, illetve szabályozza.

2.5. Az intézményi szint

Az intézményi szintű irányítás jogi keretei, ezen belül az egyes szereplők közötti hatáskör- és feladatmegosztás nem változott a 2003 utáni időszakban. Így továbbra is jellemzőnek tekinthető az erős hatáskörű nevelőtestület, a széles feladatkörrel és ehhez képest csekélyebb hatáskörrel rendelkező vezető megléte, ami folyamatos belső egyeztetésre sarkallja a vezetőket a stratégiai dokumentumok elkészítése, a működést meghatározó döntések meghozatala során (Jelentés..., 2003). A közoktatási törvény 2003. évi módosítása, valamint a hatékonysági és eredményességi problémák fenntartói megoldására való törekvések részben új feladatok elvégzésére, részben az új kihívásoknak való megfelelésre késztette az intézményeket és vezetőiket.

2.5.1. Az intézményi szintű irányítást közvetlenül érő kihívások

A 2003 óta eltelt időszakban az iskolák vezetőit a következő jelentősebb kihívások érték: (1) a folyamatos jogszabályi változásokból következően az intézmények stratégiai és szabályozási dokumentumainak felülvizsgálata, illetve elkészítése; (2) az intézményi gazdálkodás folyamatos racionalizálása; (3) a Nemzeti Fejlesztési Tervhez kapcsolódó fejlesztésekbe történő bekapcsolódás lehetősége egy új, eddig alig ismert pályáztatási eljárás keretében; (4) 2005-ben a középiskolák esetében az új, kétszintű érettségi vizsga első alkalommal történő megszervezése és lebonyolítása.

A négy legfontosabb dokumentum közül hármat (szervezeti és működési szabályzat, házirend, minőségirányítási program) jogszabály szerint a vezető készíti el és a nevelőtestület fogadja el; a pedagógiai program elkészítésről nem, csak elfogadásáról rendelkezik a közoktatási törvény (nevelőtestületi elfogadás).⁵³ Mivel a pedagógiai program módosítása és a minőségirányítási program elkészítése azonos időszakra esett, majd néhány hónapos eltéréssel a házirend felülvizsgálata következett, a legnagyobb vezetői feladat e dokumentumok határidőre történő elkészítésének megszervezése és irányítása volt. Nehezítette ezt, hogy a pedagógiai program jelentős módosítására 1998 óta hat éven belül harmadszor került sor, így a nevelőtestületek, az egyes pedagógusok motivációja e feladatra igen alacsony volt. Már egy 2001. évi kutatás is kimutatta, hogy a pedagógiai programok 1999. évi módosítása során mind a tevékenység volumene, mind jelentősége szempontjából az igazgatók végezték a legnagyobb munkát (Simon, 2002), ez 2004-ben még inkább jellemző volt. Ugyanakkor úgy tűnik, az igazgatók maguk is kevésbé várják el a pedagógusoktól, hogy pluszfeladatokat vállaljanak el. Egy 2005-ben, az iskolaigazgatók körében végzett kutatás (Az iskolai eredményesség…, 2005) megállapítja, hogy a pedagógusok munkájával kapcsolatos vezetői elégedettségi listán a tíz legfontosabb elvárás közül az utolsó helyen áll (7,6-es rangsorszámmal) a rangsorban az, hogy a pedagógus vállaljon többletmunkát.

A közoktatási rendszer hatékonysági problémái, a finanszírozási és gazdálkodási racionalizálás legközvetlenebbül az intézményi szinten érzékelhető. A működés biztosítása vezetői feladat akkor is, ha az egyes intézmények szintjén rendelkezésre álló források stagnálnak vagy csökkennek. Mivel a működésre fordítható források bővítési lehetősége (működési pályázatok) a vizsgált időszakban is igen alacsony mértékű volt, a menedzsmentnek kellett döntést hoznia a szűkös erőforrások elosztásáról. A vezetők általában prioritásnak tekintették a pedagógusok foglalkoztatási biztonsága megőrzését, ezért először leggyakrabban a túlórák számának csökkentésével vagy megszüntetésével próbálták a kiadásokat csökkenteni. A saját hatáskörben korábban megvalósított csoportbontások megszüntetése, esetleg a fenntartói döntéshez kapcsolódó csoportelvonás végrehajtása már álláshelyek felszámolását is jelenthette, amit nehezített, hogy ennek támogatására nem állt a vezetők rendelkezésre kidolgozott pedagógusértékelési rendszer és gyakorlat. A gyermeklétszám csökkenéséből és a rendelkezésre álló források behatároltságából következő átszervezések, intézmény-összevonások megszaporodása következtében a vezetői munkában előtérbe került a belső konfliktuskezelés, az összevonások esetében a két vagy több nevelőtestületből létrejövő új testület kialakítása, ezekkel összhangban a szervezeti kultúra fejlesztése.

A Nemzeti Fejlesztési Terv keretében a közoktatási intézmények a HEFOP és ROP központi programjainak pályázataiba kapcsolódhattak be. Bár az iskolák egy része korábban már szerzett tapasztalatokat különböző nemzetközi és uniós pályázatokon (PHARE, Leonardo, Comenius), sőt külön erre a célra rendelkezésre álltak az ún. Pályázat Előkészítő Alap (PEA) pályázatai is, mégis az intézmények és vezetőik számára az európai uniós eljárásrend, továbbá a sikeres pályázatok elkészítéséhez szükséges ismeretek, eljárások többségében ismeretlenek voltak. Ez is szerepet játszott abban, hogy a már idézett kutatás szerint (Az iskolai eredményesség…, 2005) 2005 tavaszáig csupán az intézmények 2-3%-a kapott infrastruktúrájának fejlesztésére ROP-támogatást, és hasonló a HEFOP keretében a sajátos nevelési igényű tanulók integrációjához, valamint a hátrányos helyzetű tanulók integrációs felkészítéséhez támogatást elnyert intézmények aránya is (Dencső, 2005).

Egyes HEFOP-pályázatokat (TIOK, TISZK) 2005-ben, a kiírás értelmében csak meghatározott feltételeknek megfelelő konzorciumok – a pályázati cél megvalósítására szerződés útján összefogó és felelősséget vállaló intézmények – pályázhattak meg. A konzorciumi együttműködés korábban kevéssé volt ismert a közoktatási intézmények körében, jóllehet egyes korábbi pályázatokban volt már arra példa, hogy együttműködő intézményi csoportok nyerhettek el támogatást. A HEFOP decentralizált pályázatai körében létrejött konzorciumoknak mind a tartalmi, pénzügyi tervezés, mind a végrehajtás során az előre meghatározott program szerint kell eljárniuk, ami folyamatos egyeztetést és együttműködést kíván meg a konzorcium vezetése és a résztvevők között. Ezek a programok jelentős mértékben támogatták mind a vezetők, mind az intézmények körében a tervezési, együttműködési, alkalmazkodási, ellenőrzési és értékelési kompetenciák fejlesztését.

Az iskolák számára komoly kihívás volt 2005-ben az új, kétszintű érettségi vizsga megszervezése. A vizsgára való felkészülés különösen a bevezetést megelőző két évben vált fontos feladattá az intézményvezetők számára, ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy egyrészt a közoktatási törvény már közel tíz éve tartalmazta az új vizsgarendszert, másrészt 2003-ban megkezdődött a vizsgáztató tanárok felkészítése központi támogatással, akkreditált tanfolyami keretekben. Biztosítaniuk kellett, hogy az új szabályozással egyet nem értő tanárok is megfelelően felkészüljenek feladataikra, továbbá a szülők és a tanulók elegendő tájékoztatást kapjanak a vizsga tanulókat érintő jellemzőiről, valamint a felsőoktatási intézményekbe történő jelentkezés és felvétel új rendjéről. A tanárok felkészítését támogatta, hogy az OM 2004 szeptemberében 23 közismereti vizsgatantárgyról tájékoztató anyagot készített számukra, amely részletesen tartalmazta a követelményekről, a vizsgafeladatokról, az értékelési eljárásokról szóló legfontosabb tudnivalókat. Ugyancsak a felkészítést szolgálta, hogy a fenntartók 2004-től 2006-ig címzett normatívát (10 000 Ft/pedagógus) vehettek igénybe az érettségire történő felkészüléshez, amiből a szaktanárok szakmai felkészítése, illetve a vizsga szervezésére felkészítő programok egyaránt finanszírozhatóak voltak. Az érettségi vizsgák adminisztrációját (jelentkezés a vizsgákra) első alkalommal központi szoftver is támogatta, amelynek használatára a vezetők felkészítést kaptak. Noha a 2005. évi érettségi vizsga lebonyolításáról nem áll rendelkezésre országos értékelés, általában megállapítható, hogy az iskolák vezetése megfelelően oldotta meg a feladatsorok idő előtt nyilvánosságra kerülése miatt szükségessé vált átszervezéseket (új tételsorok eljuttatása az iskolába), továbbá a középszintű vizsgák intézményi megszervezését és lebonyolítását, így az érettségi eredmények helyi szervezési okokból nem váltak kérdésessé.

2.5.2. Az intézményi szintű tervezés

A közoktatási törvény 2003. évi módosítása⁵⁴ ismét érintette a pedagógiai program tartalmát. A törvény meghagyta a pedagógiai program fő egységeit, amelyek a nevelési program, a helyi tanterv és a szakközép-, illetve a szakiskolák esetében a szakmai program. A módosítás érintette a nevelési program tartalmát: kikerült belőle az iskolában folyó nevelő-oktató munka ellenőrzési, mérési, értékelési, minőségbiztosítási rendszere, ugyanakkor bővült az iskolai egészségnevelési és környezeti nevelési programmal.⁵⁵ Az egészségnevelési program tartalmi elemeként határozták meg az egészségfejlesztéssel összefüggő iskolai feladatokat és a mindennapos testedzés feladatainak végrehajtását biztosító programot, azonban a környezeti nevelési program tartalmára vonatkozóan nem írtak elő kötelező elemeket.

Jelentősebb változás következett be a helyi tanterv tartalmát illetően. A korábbiak változatlanul hagyása mellett több új elemmel bővült a helyi tanterv, amelyek a következők: (1) moduláris oktatás esetén az egyes modulok értékelése és minősítése, valamint beszámítása az iskolai évfolyam sikeres befejezésébe, (2) a tanulók fizikai állapotának méréséhez szükséges módszerek meghatározása, (3) középiskolák esetében a középszintű érettségi témaköreinek meghatározása. A helyi tanterv tartalmát felsoroló szakasz mellett a törvény más pontjain további olyan rendelkezések is születtek, amelyek leginkább a helyi tanterv keretei között szabályozhatók. Ezek a következők: a projektoktatásra vonatkozó iskolai eljárások⁵⁶; az iskolai írásbeli beszámoltatások formái, rendje, korlátai, a tanulók értékelésében betöltött szerepe, súlya⁵⁷; az otthoni (napközis és tanulószobai) felkészüléshez előírt írásbeli és szóbeli feladatok meghatározásának elvei és korlátai⁵⁸; továbbá – amennyiben erre van fenntartói engedély – középiskolákban a 9. évfolyamon megszervezhető nyelvi előkészítő évfolyamok⁵⁹ tantárgyai, követelményei és időkeretei (Palotás, 2004). A pedagógiai programok felülvizsgálatát és módosítását az iskoláknak 2004. június 30-ig kellett elvégezniük.

A közoktatási törvény 2003-as módosításának egy másik rendelkezése szerint a közoktatási intézményeknek minőségirányítási programot (MIP) kellett készíteniük, az intézmény feladatainak hatékony, törvényes és szakszerű végrehajtása folyamatos javítása és fejlesztése érdekében. A minőségirányítási program két összetevője a minőségpolitika meghatározása, és annak végrehajtása érdekében a minőségfejlesztési rendszer kialakítása és működtetése.⁶⁰ A jogszabály meghatározta a minőségirányítási program részletes tartalmát is.⁶¹ Az új dokumentumot – a rendelkezés szerint – az intézmény vezetője készíti el, alkalmazotti közössége fogadja el, érvényessé pedig a fenntartó jóváhagyásával válik. Az intézményi és az önkormányzati minőségirányítási programnak összhangban kell lennie, ami lehetővé teszi a fenntartói célok és elvárások intézményi érvényesülését.⁶² A minőségirányítási program szabályozási jellegét erősíti, hogy elfogadásában nemcsak a szakmai grémium (nevelőtestület), hanem valamennyi alkalmazott is részt vesz, hiszen a folyamatok szabályozása minden munkavállalót érinthet.

Az új tartalmú minőségirányítási program elkészítésére 2004-ben az intézmények jelentős része nem volt felkészülve. A feladat elvégzésének módszertani támogatása érdekében a Közoktatási Minőségfejlesztési Programigazgatóság az Önfejlesztő Iskolák Egyesületével együttműködve kilenc különböző intézménytípusra és intézményszervezeti felépítésre minőségirányítási programmodelleket dolgoztatott ki és jelentetett meg,⁶³ valamint a későbbiekben további konkrét intézményi mintákat is nyilvánosságra hoztak. Az önkormányzati minőségirányítási programok elkészítéséhez hasonlóan, az intézményi programok megalkotásában is jelentős támogatást biztosítottak a pedagógiai szakmai szolgáltató szervezetek és a szakértői vállalkozások.

Az intézményi minőségirányítási programok végrehajtásával kapcsolatban az eltelt idő rövidsége miatt még nem állnak rendelkezésre adatok. Az azonban megállapítható, hogy az elkészült helyzetelemzések jelentősen segítették az intézményi folyamatok áttekintését, a folyamatszabályozás pedig lehetővé tette, illetve javította a működés átláthatóságát. Az intézményi ellenőrzési, mérési, értékelési feladatok meghatározása – az intézmények egy részében a belső értékelési rendszer kialakítása –, az önértékelési eljárások megismerése és alkalmazása lehetővé tette az intézményi önértékelés fejlődését. Ezt a folyamatot erősíti a közoktatási törvény 2006. évi módosítása is, amely szerint az intézményi minőségirányítási programban rögzíteni kell a teljes körű intézményi önértékelés periódusát, módszereit és a fenntartói minőségirányítási rendszerrel való kapcsolatát.⁶⁴ Az új szabályozás előírja, hogy az intézményeknek a minőségirányítási program végrehajtása során figyelembe kell venniük az országos mérés, értékelés eredményeit, továbbá, hogy a szülők és a nevelőtestület véleményének kikérésével évente értékelniük kell annak végrehajtását. Az értékelés alapján meg kell határozni azokat az intézkedéseket, amelyek biztosítják, hogy a szakmai célok és az intézmény működése közeledjenek egymáshoz. Az értékelést és a javasolt intézkedést meg kell küldeniük a fenntartónak, akinek azt nyilvánosságra kell hoznia. A nyilvánosság növeli az intézmények érdekeltségét abban, hogy értékelésük megalapozott legyen, intézkedéseik pedig javítsák eredményességüket.

Az intézmény eredményességének növelését szolgálhatja az az intézkedés is, hogy az intézményi minőségirányítási programot ki kell egészíteni az intézményben vezetői feladatot ellátók, továbbá a pedagógusok teljesítményértékelési szempontjaival és a teljesítményértékelés rendjével.⁶⁵ A szabályozás magában foglalja az intézményvezető teljesítményértékelését is. Megjegyezhető azonban, hogy a magasabb vezető értékelési szempontjait és rendjét célszerű lenne az önkormányzati minőségirányítási programban rögzíteni, hiszen az intézményvezető teljesítményének értékelése és minősítése a munkáltatói jogokat gyakorló fenntartó hatáskörébe tartozik.

2.5.3. A szervezeti működés szabályozásának változásai

A közoktatási törvény 2003. évi módosítása jelentős mértékben megváltoztatta a nevelési-oktatási intézmények működését meghatározó dokumentumok (házirend, szervezeti és működési szabályzat) szabályozási körét és tartalmát. A házirend, amely korábban a gyakorlatban alapvetően a gyermekek, tanulók intézményen belüli magatartásának szabályait tartalmazta, a módosítás következtében jelentősen kibővült. Az új szabályozás szerint a házirend állapítja meg, hogy a tanulói jogokat és kötelezettségeket – a tanulmányi kötelezettségek teljesítésén kívül – milyen módon lehet gyakorolni és végrehajtani, továbbá ez szabályozza a tanórai és tanórán kívüli foglalkozások rendjét és a helyiségek, berendezési tárgyak, eszközök használatát.⁶⁶ A változások összességében azt eredményezték, hogy a házirendbe került át a szervezeti és működési szabályzatból minden olyan elem, amely a gyermekek intézményben folytatott tevékenységét szabályozza, így e dokumentum azzal azonos szintű szabályozó eszközzé vált. Megváltozott a házirend jóváhagyásával kapcsolatos szabály is. Míg korábban a vezető által elkészített és jogszabályban meghatározott területeken az iskolaszék és a diákönkormányzat egyetértésével a nevelőtestület hagyta jóvá, addig az új szabályozás szerint a nevelőtestület elfogadása után a fenntartó jóváhagyásával válik érvényessé a dokumentum, hasonlóan a pedagógiai és minőségirányítási programhoz, valamint a szervezeti és működési szabályzathoz.⁶⁷ A házirendben kötelezően szabályozandó területeket részletesen a nevelési oktatási intézmények működését szabályozó miniszteri rendelet sorolja fel.⁶⁸ Az új házirendeket a nevelési oktatási intézményeknek 2004. december 31-éig kellett megküldeniük a fenntartók számára jóváhagyásra.

Az új házirendek elkészítése a szervezeti és működési szabályzat felülvizsgálatát is felvetette, hiszen egyes tartalmak szabályozása kikerült ebből a dokumentumból. A felülvizsgálat mellett szólt az is, hogy 2003-ban és 2004-ben több új jogszabály, illetve -módosítás lépett érvénybe, amelyek érintették a szervezeti és működési szabályzat tartalmát, főként a gazdálkodással és a belső ellenőrzéssel összefüggő területeken.⁶⁹ Mindezek miatt különösen a megyei, a nagyvárosi, a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatok kötelező feladatként határozták meg intézményeik számára SZMSZ-ük felülvizsgálatát és jóváhagyásra történő benyújtását, noha ezt kötelezettségként nem írta elő számukra a módosított közoktatási törvény.

2.6. A szolgáltató és támogató intézményrendszer

A fejlett közoktatási rendszerek működésében kiemelkedően fontos szerepet töltenek be az oktatást támogató szolgáltatások. A megosztott felelősségi elven működő közoktatási rendszerekben, ahol mind a helyi fenntartói, mind az intézményi szint kiterjedt autonómiával rendelkezik, jelentőségük van a döntés-előkészítésben és azok megvalósításában is. A fejlett közoktatási rendszerekre az is jellemző, hogy fontos szerepe van a kutatásnak és fejlesztésnek, melynek eredményeit jól működő tudásmenedzseléssel minden felhasználó (központi és helyi döntéshozók, intézmények, pedagógusok) számára hozzáférhetővé teszik.

2.6.1. A pedagógiai szakmai szolgáltatásokat nyújtó szervezeteket érő kihívások

A pedagógiai szakmai szolgáltatások tartalmára, továbbá az e feladatokat ellátó szervezetek működésére vonatkozó jogi szabályozás 2003 és 2006 között nem változott. Ez azt jelenti, hogy e szektor működési kereteit továbbra is egy 1994-es⁷⁰, 1998-ban⁷¹ és 2001-ben⁷² módosított miniszteri rendelet szabályozza. Az elmúlt időszakban a közoktatási rendszerben, ezen belül az egyes feladatok ellátásában és annak finanszírozásában bekövetkezett változások a pedagógiai szakmai szolgáltatási területen a következő kihívásokat, változásokat eredményezték:

• Az önkormányzatok által fenntartott szolgáltató intézmények mellett folyamatosan növekedett a nonprofit és piacorientált szolgáltató szervezetek jelenléte, és bővült ezek tevékenysége.
• Változtak a pedagógiai szakmai szolgáltatási feladatok ellátásához és/vagy igénybevételéhez kapcsolódó források és a finanszírozási szabályok.
• Új szolgáltatások iránti igények jelentek meg, illetve gyengült a közoktatási törvényben meghatározott szakértői és szolgáltatói tevékenységek különválasztása.
• A megalakuló többcélú kistérségi társulások is bekapcsolódtak a pedagógiai szakmai szolgáltatások kistérségi megszervezésébe.

A felsorolt kihívásokat és változásokat, továbbá az azokhoz való alkalmazkodást a megmerevedett jogi szabályozás nem követte, illetve nem támogatta. Ennek egyik oka az lehet, hogy a pedagógiai szakmai szolgáltatás az egyetlen olyan közoktatási feladatellátás, amelyhez nem kapcsolódik semmilyen központi statisztikai adat- és/vagy információgyűjtés (például átfogó tematikus vizsgálat), ezért a központi irányítás nem rendelkezik megbízható adatokkal az itt zajló folyamatokról (Annási–Herpai, 2006).

A pedagógiai szakmai szolgáltatói feladatokat ellátó intézmények száma a vizsgált időszakban ugrásszerűen nőtt: 2006 januárjában a KIRSTAT már 126 OM-azonosítóval rendelkező, pedagógiai szakmai szolgáltatást (is) végző intézményt, szervezetet tartott nyilván. E mellett egy fejlesztési program keretei között (RKPSZ-projekt)⁷³ további 32 intézmény lát el szakmai szolgáltatásokat. Így összességében 2002 és 2006 között mintegy háromszorosára nőtt az intézményhálózat, amely fenntartói körét tekintve igen differenciált. A hétféle fenntartói csoport részesedése az intézmények fenntartásából a következő: önkormányzati (RKPSZ-szel együtt) 112, gazdálkodó szervezet (Kft., Kht.) 21, alapítvány és egyesület 8, állami szerv 6, egyházi jogi személy 4, felsőoktatási intézmény 3, egyéni vállalkozó 1. A legnagyobb, önkormányzati fenntartói körön belül szintén jelentős átalakulás következett be. Míg korábban ezt a kört lényegében a megyei/fővárosi önkormányzatok és a fővárosi kerületi önkormányzatok jelentették (néhány városi próbálkozást leszámítva), addig 2006 januárjában már az önkormányzati szolgáltató intézmények fenntartása a következő módon alakult: a fővárosi kerületek 21, a megyei önkormányzatok 19, a városok 16, a főváros 12, a megyei jogú városok 9, az önkormányzati társulások 2, a községi önkormányzatok 2 intézményt tartottak fenn (Annási–Herpai, 2006).

Az ellátási kötelezettséggel nem rendelkező, nem önkormányzati szolgáltató intézmények és vállalkozások elsősorban azokon a területeken igyekeztek előretörni, ahol a lehető legnagyobb hasznot remélhették: ilyen elsősorban a továbbképzés és a mérés-értékelés. Összességében e folyamatok tehát felszínre hozták, hogy mely szakmai szolgáltatásokat lehet és érdemes piaci alapon működtetni, és melyeket szükséges lényegében ingyenes szolgáltatási körben biztosítani.

A pedagógiai szakmai szolgáltatások állami finanszírozásában jelentős változásként értékelhető a 2003.⁷⁴ és a 2004.⁷⁵ évi költségvetési törvényben e feladatra megállapított kötött felhasználású normatíva megjelenése, melyet a tanulólétszám alapján igényelhettek a fenntartók. Ennek révén összességében országosan mindkét évben közel 1,2 Mrd Ft forrás állt rendelkezésre e szolgáltatások finanszírozására. A felhasználókhoz telepített forrás a piaci viszonyok térnyerését erősítette a szolgáltatási területen még akkor is, ha a szolgáltatásokat e források terhére csak OM-azonosítóval rendelkező, tehát közoktatási intézményi státusban lévő szolgáltatóktól vásárolhattak az intézmények. A fenntartók és az intézmények érdekeltté váltak annak megtervezésében, milyen szolgáltatásokra van szükségük. Mivel azonban maga a normatíva kis összegű volt, inkább csak a nagyobb tanulólétszámmal rendelkező településeken és azok intézményeiben tette lehetővé jelentősebb költséggel járó szolgáltatások megvásárlását. (Annási–Herpai, 2006).

Az új finanszírozási rendszer azáltal lazította a közoktatási törvény által előírt területi ellátói felelősséget, hogy az intézmények a területileg illetékes megyei pedagógiai szolgáltató mellett vagy helyett bármely OM-azonosítóval rendelkező intézmény szolgáltatásait igénybe vehették. A kötelező feladatellátó megyei önkormányzatok az új normatíva hatására általában csökkentették szolgáltató intézményeik önkormányzati költségvetési támogatását, viszont megnövelték bevételi kötelezettségekeit abban bízva, hogy a működéshez szükséges további forrásokat térítéses szolgáltatásaik növelésével biztosítani tudják. A feladatellátást finanszírozó címzett normatíva – amint arra korábban már utaltunk – a 2005. és 2006. években a szabadon felhasználható normatívák közé került át, ami azzal járt, hogy a forráshiánnyal küzdő nevelési-oktatási intézményeket működtető fenntartók jelentős része – különösen a kistelepüléseken és a kisvárosokban – ezt a forrást is intézményműködtetésre fordította. A szakmai szolgáltatások normatív alapú, de piaci jellegű finanszírozására a normatívát igénylő fenntartók és az intézmények – előzmények hiányában és a rendelkezésre álló rövid tanulási idő miatt – különböző mértékben voltak felkészülve, így a támogatások egy részét, mint láttuk, nem tudták felhasználni (lásd Függelék 2.7. táblázat) (Annási–Herpai, 2006).

A Nemzeti Fejlesztési Tervhez kapcsolódó pályázatok megjelenése, az önkormányzati és intézményi minőségirányítási programok elkészítése, az intézményi önértékelés és a külső értékelés jelentőségének növekedése olyan új szolgáltatási igényeket generált, amelyek nem tartoznak a jogszabály által jelenleg meghatározott pedagógiai szakmai szolgáltatások körébe. Ezek közé sorolható például a külső intézményértékelés, az NFT-hez kapcsolódó pályázatírás, az esetleg több megyére is kiterjedő konzorciumok működésének és monitorozásának szakértői támogatása.

Az NFT pályázatai abból a szempontból is kihívást jelentettek, hogy a szolgáltató intézmények pályázóként sikeresek tudnak-e lenni ezen a területen. A 2004. évi TIOK- pályázaton (HEFOP 3.1.2), amely a kompetencia alapú oktatási programcsomagok kipróbálását szolgálja, hat megyei önkormányzati intézmény konzorciumvezetőként nyert (Csongrád, Győr-Moson-Sopron, Fejér, Heves, Komárom-Esztergom, Tolna megyéből), 2005-ben az e programok elterjesztését szolgáló pályázaton (HEFOP 3.1.4) pedig további nyolc megyei önkormányzati és négy kerületi szolgáltató pályázott sikeresen.

A pedagógiai szakmai szolgáltatásokkal kapcsolatban külön figyelmet érdemel a már korábban említett Régió és Kistérség a Pedagógiai Szolgáltatásban (RKPSZ) fejlesztési program, amely 2003-ban indult az Oktatási Minisztérium támogatásával és a megyei pedagógiai intézetek közreműködésével. Célja a szolgáltatások regionális és kistérségi ellátási rendszerének kidolgozása, valamint a szolgáltatások megszervezése. Az RKPSZ programban 18 pedagógiai intézet és 32 (a tervek szerint 36) bázisintézmény vesz részt. A program részét képező kistérségi program lényegi eleme, hogy a megyei pedagógiai intézet és a megyében kialakított szakmai szolgáltatási feladatokat is ellátó ún. bázisintézmények együttműködésével kistérségi szinten közvetlenül elérhetők legyenek a legalapvetőbb szolgáltatások.⁷⁶

Nem tartozik a megalakuló többcélú kistérségi társulások kötelező közoktatási feladatai közé a pedagógiai szakmai szolgáltatások teljes mértékű vagy akár részbeni ellátása, ugyanakkor sok társulás önként vállalt feladatai között szerepel ilyen szolgáltatások biztosítása, illetve az ellátásban való közreműködés. Ez leggyakrabban a pedagógusok továbbképzése területén tanfolyamok szervezésére, területi vezetői és szakmai munkaközösségek működtetésére, valamint a versenyszervezés területén kistérségi tanulmányi versenyek szervezésére terjed ki. A többcélú kistérségi társulások eddig sehol sem hoztak létre önálló szakmai szolgáltató intézményt, a felsorolt feladatokat részben a megyei pedagógiai intézettel együttműködve, részben pedig saját munkaszervezetükben alkalmazott referens közreműködésével oldják meg.

2.6.2. Az önkormányzati pedagógiai szakmai szolgáltatások

A megyei önkormányzatok által fenntartott – ezért területi elven működő – szolgáltató intézmények működésének bizonytalansága, folyamatos szervezeti átalakítása jellemző maradt a 2003–2006 közötti időszakban is. Ennek elején a pedagógiai szakmai szolgáltató szervezetek stabilitása és szolgáltatási volumene növekedett, majd 2005-től újra romlani kezdett. 2005-ben 18 megyében és a fővárosban működött a megyei/fővárosi önkormányzat által fenntartott szakmai szolgáltató intézmény, nincs önálló intézet Pest megyében, ahol a feladatellátás egyes területeire a megyei önkormányzat megállapodást kötött megyén kívüli szolgáltatóval. Az intézmények személyi és tárgyi feltételei azonban az egész időszakban romló tendenciát mutatnak. Ennek egyik oka, hogy a fenntartók nem tudták biztosítani a jogszabályban előírt feltételeket⁷⁷, amelyeknek 2001-ben még négy intézet felelt meg teljes egészében, 2005-ben azonban már egy sem. A megyei/fővárosi önkormányzati szolgáltatók főállású munkatársai­nak létszáma 2001-hez képest 2005-re 34%-kal lett kisebb. Ezen belül a pedagógiai szakértők, előadók létszáma 17,5%-kal (256-ról 211-re), a gazdasági, ügyviteli dolgozók létszáma 22%-kal (191-ről 148-ra), az egyéb szakfeladaton dolgozók száma több mint felére (212-ről 101-re) csökkent. Hasonló a helyzet a tárgyi feltételek területén is. A legnagyobb gondot a korszerű informatikai és kommunikációs eszközök hiánya jelenti, aminek legfontosabb oka, hogy az első suliNet program (1997/98) óta az ilyen típusú fejlesztésekből kimaradtak, illetve az e területhez kapcsolódó pályázatokon nem indulhattak (Annási–Herpai, 2006).

A korábban jelzett, 2003–2004-ben bekövetkezett növekedés eltérő mértékű és kiterjedésű volt az egyes megyékben. Célcsoportok szerinti bontásban a fenntartók megrendelésére nyújtott szolgáltatások 14 megyében növekedtek és háromban csökkentek; a közoktatási intézményi megbízások 15 megyében nőttek és egyben csökkentek; a pedagógusok által közvetlenül igénybe vett szolgáltatások pedig hét megyében nőttek és tízben csökkentek. A pedagógiai szakmai szolgáltatási normatíva mellett, mint korábban említettük, 2003-ban és 2004-ben még egyes szolgáltatások finanszírozására rendelkezésre álltak az Oktatási Minisztérium által kiírt központi, ún. SZAK-pályázatok. Ezekből a kiírás szerint inkább a fenntartók juthattak forrásokhoz elsősorban a közoktatási törvény módosításából következő feladataik (pedagógiai programok szakértése, minőségirányítási programok elkészítése) szakértői támogatásának finanszírozására. A pályázatok eredményeképpen nyolc megyében kaptak megbízást az önkormányzati szolgáltatók összesen mintegy 22 millió forint értékben, ami azt jelzi, hogy ez a tevékenység arányaiban csekélynek volt tekinthető. A központi, szolgáltatási célú pályázati alapok 2005. évi megszűnése mégis súlyos veszteséget jelentett ebben a szektorban mind a megrendelők, mind a szolgáltatásokat végző szervezetek számára. Az önkormányzati szolgáltatóknál összességében a megrendelések száma és így a teljesített szolgáltatások mértéke 2005-ben becsült adatok szerint mintegy 60%-kal csökkent (Annási–Herpai, 2006). A finanszírozási bizonytalanság, a fenntartói támogatás csökkenése az önkormányzati szolgáltatói intézménytámogatás csökkenése az önkormányzati szolgáltatói intézményhálózat erőteljes erodálását eredményezte.

2.6.2.1. Szaktanácsadás

A megyei szaktanácsadói névjegyzéken szereplő szaktanácsadók létszáma 2001-hez képest 17%-kal, a korábbinál jelentősebb mértékben csökkent. Ezen belül drasztikusan, 82%-kal visszaesett az állandó megbízással rendelkező szaktanácsadók száma, aminek eredményeképpen a szaktanácsadás döntő mértékben eseti megbízási szaktanácsadókkal, feladatfinanszírozással működik (lásd Függelék 2.8. táblázat). A megyei pedagógiai intézetek szerint nyolc megyében nőtt, ötben csökkent, ötben nem változott a szaktanácsadás iránti igény. A szaktanácsadás tartalma ugyanakkor az igények változása következtében jelentősen átalakult. Gyengült az egyes tantárgyakhoz való kötöttség; míg 2001-ben 16, addig 2004-ben már 43 nem tantárgyi területen dolgozott szaktanácsadó, mivel az igényelt szolgáltatások kétharmada nem tantárgyi területre vonatkozott. Jelentősen változott a szaktanácsadás igénybevételének lehetősége is. Míg 2001-ben a szaktanácsadás több mint 70%-a ingyenes volt, addig ez az arány 2004-ben már csak 32%, ebből is következően a szaktanácsadás intézményi megrendelése 2005-ben drasztikusan, becsült adatok szerint az előző év 15%-ára esett vissza (Annási–Herpai, 2006).

2.6.2.2. Pedagógiai értékelés

A pedagógiai értékelés továbbra is az egyik olyan szolgáltatási terület, amelyet az intézetek döntő többségében önálló munkakörben dolgozó, speciálisan képzett munkatársak látnak el. Figyelemre méltó, hogy a megyei szolgáltatók körében a mérés-értékelés területén több éve folyamatos a fejlesztési együttműködés. A pedagógiai mérés, értékelés területén a kötött normatíva megjelenése 2001-hez képest egyfelől csökkentette ezen a területen az ingyenes szolgáltatások arányát, másfelől 13 szolgáltató adatai szerint viszont növelte a szolgáltatás igénybevételét. A megyei szolgáltatók 2003-ban 529, 2004-ben 348 mérést végeztek, ami csökkenő igényt mutat (lásd Függelék 2.9. táblázat).

Átalakulás tapasztalható a mérések tartalmában. Feltehetően az Országos kompetenciamérés hatására 2003 és 2004 között 44,4%-ról 34,6%-ra csökkent a tudásszintmérések és 33,8%-ról 27%-ra a képességmérések aránya (erről lásd még a közoktatás minőségéről és eredményességéről szóló 8. fejezetet). Ugyanakkor markánsan nőtt a nevelési eredményvizsgálatoké, és ugyancsak jelentősen megemelkedett az egyéb (zömében elégedettség) vizsgálatoké. A mérések megrendelői között meghatározó jelentőségű az intézményi kör: 2003-ban kilenc, 2004-ben tizenhárom szolgáltató végzett intézményi megrendelésre mérést. Intézeti kezdeményezésre (természetesen intézményi körben) tíz, illetve kilenc szolgáltató mért. Figyelemre méltó, hogy az összes megrendelőn belül mindkét évben elenyésző a fenntartók száma (két önkormányzat, illetve egy társulás). A szolgáltatók legnagyobbrészt saját fejlesztésű mérőeszközöket használtak (tizenegy, illetve tizenkettő intézetben), de jelentős az aránya a más fejlesztőtől vásárolt eszközöknek is (hat, illetve kilenc intézet) (Annási–Herpai, 2006).

2.6.2.3. Továbbképzési és információs szolgáltatások

A vizsgált időszakban nyolc megyében csökkent, négyben stagnált, és csak hatban nőtt a továbbképzési és információs szolgáltatások önkormányzati intézményektől történő igénybevétele. Ezzel összefüggésben érdemes azonban megjegyezni, hogy ezen a területen igen kiterjedt a nem önkormányzati szolgáltatók, valamint a felsőoktatási intézmények közreműködése.

Az akkreditált továbbképzési programok területén 2000 óta folyamatos a részvétel csökkenése, ami összefüggésben van egyrészt a továbbképzési normatíva nominálisan is csökkenő mértékével, továbbá azzal is, hogy a pedagógusok erre az időszakra már jellemzően teljesítették a jogszabályban előírt 120 óra kötelező továbbképzést. 2004-ben országosan 531 akkreditált tanfolyamon 9777 fő vett részt (lásd Függelék 2.10. táblázat). Ugyancsak csökkent 2003 óta a rövidebb idejű, 10-20 órás továbbképzések iránti érdeklődés. A 2003. évi 902 tanfolyam és 24 222 résztvevő helyett 2004-ben már csak 749 ilyen továbbképzés valósult meg 16 118 résztvevővel. Növekedést mutatnak az adatok a szakvizsgát adó továbbképzések esetében, amelyben az önkormányzati szolgáltatók a felsőoktatási intézményekkel együttműködve jellemzően szervezési feladatokat látnak el. 2003-ról 2004-re 15-ről 25-re nőtt a csoportok, 439-ről 754-re a hallgatók száma. Megmaradt a népszerűsége az egynapos programoknak, az ún. szakmai napoknak is, amelyből 2003-ban és 2004-ben egyaránt 793-at rendeztek meg 34 818, illetve 35 378 résztvevővel. A helyszínek tekintetében jellemző a kistérségi, mikrotérségi központokban történő lebonyolítás. A továbbképzések tartalmát illetően változatlanul jellemző, hogy a szűk tantárgyi munkához kötött képzések iránt elenyésző az érdeklődés, inkább az átfogó, komplexebb programok népszerűek a pedagógusok körében. A szolgáltatók által szervezett konferenciák száma a 2001/2002. évi 68-ról 2003/2004-ben 193-ra, a résztvevők száma 9738-ról 26 047-re nőtt. Különösen szembetűnő ezen belül a regionális/megyei hatókörű rendezvények mutatóinak növekedése: 48-ról 158-ra nőtt a konferenciák, 6683-ról 19 985-re a résztvevők száma.

A továbbképzési szolgáltatások igénybe vevői körében a korábbiakhoz képest két területen figyelhető meg változás: a fenntartók gyakrabban igényelnek rövid képzési, információs szolgáltatást, amelyben szerepe lehet az önkormányzati minőségirányítási program elkészítésének és a többcélú kistérségi társulások létrejöttének, továbbá kifejezetten nőtt a középiskolai tanárok részvétele a műhelymunkákban, képzésekben. Sajátos területet jelent a továbbképzések között az új típusú érettségire való felkészítő tanfolyamok szervezése, amely 2003-ban kezdődött. Saját kezdeményezésére 13 önkormányzati szolgáltató 199 műhelyfoglalkozást szervezett 4961 résztvevővel. A Sulinova–PTMIK-kel kötött megállapodás alapján 2003–2004-ben a szaktanárok felkészítésére 331 akkreditált tanfolyamot szervezett 10 998 résztevővel 16 szolgáltató, az új típusú érettségi szervezésével kapcsolatos felkészítőt nyolc intézet 49 alkalommal, 2720 résztvevővel (igazgatók, jegyzők) szervezett (Annási–Herpai, 2006).

A pedagógiai tájékoztatás az egyik legdinamikusabb szolgáltatási terület: tizenhárom szolgáltató szerint nőtt, négy szerint nem változott, egy szerint csökkent az igénylése. 2001-hez képest az ingyenes (83,8) és térítéses (15,2) szolgáltatások aránya lényegében nem változott. Valamennyi szolgáltató ad ki havi információs lapot, önállóan vagy a hírlevél részeként rendezvénynaptárt, pályázati tájékoztatót, hét szolgáltató szakmai periodikát is megjelentet. Honlapot, speciális gyűjtőkörű pedagó­giai könyvtárat valamennyi intézmény működtet. Tizenkét intézet külön diákhíreket szerkeszt, e-hírlevél működik három intézetben, a szakmai-módszertani kiadványok száma meghaladja a 250-et. Két megye kivételével valamennyi intézet működtet tankönyvtárat. Elterjedt gyakorlat a kihelyezett bemutató egy-egy célcsoportnak, illetve évente egy, a jelentősebb tankönyvkiadókkal együtt megszervezett bemutató lebonyolítása.

2.6.2.4. Egyéb szolgáltatások

Az igazgatási-pedagógiai szolgáltatások igénybevétele tizenegy szolgáltató szerint nőtt, négy szerint stagnált, három szerint csökkent 2001-hez képest. A növekedést megerősíti az is, hogy a fenntartók részesedése a pedagógiai szakmai szolgáltatásokból nőtt tizennégy, csökkent három, stagnált egy szolgáltató szerint. Leggyakrabban a megyei közoktatási fejlesztési tervek felülvizsgálatában (12) és az önkormányzati minőségirányítási program elkészítésében (16) vettek részt a szolgáltatók. 2001-hez hasonlóan valamilyen formában tizennégy szolgáltatónak van köze szakértői tevékenység szervezéséhez, kisebb mértékben elvégzéséhez.

A szolgáltatók által szervezett tanulmányi, tehetséggondozási versenyek területén a helyi/megyei meghirdetésűek valamelyest növekedtek (átlag 14-ről 16,2-re), míg a 2001-es, átlagban 36,9 országos meghirdetésű, felmenő rendszerű verseny helyett 2004-ben csak 25,5 megyei versenyt szerveztek. A csökkenés oka, hogy az OM 2002-től az országos versenyek szervezését pályáztatja, így az addigi meghirdetők közül több szervezővé is előlépett (például Eötvös Társulat, TIT). Feltűnően megnőtt 2001-hez képest a tehetséggondozó szakkörök száma (6-ról 57-re), igaz a növekmény jelentős részét a Pest megyei 47 kör adja.

A tanulótájékoztató tanácsadó szolgáltatás mennyisége nyolc szolgáltató szerint nőtt, hét inkább stagnálásról számolt be, három szerint csökkent; úgy tűnik, összességében erre a területre alig fordítottak erőforrásokat az intézmények. Ez a szolgáltatás a pedagógiai szakmai szolgáltatások egyik leginkább vitatott területe. Többen úgy vélik, hogy a tanulói érdekvédelemmel összefüggő ügyek kezelése jobb helyen lenne a különböző ifjúsági szerveződéseknél, a civil szféra érdekvédelmi, érdekképviseleti szervezeteinél, mások szerint ez a szolgáltatás és információs hozadéka belső fejlesztési programokat is generálhat, például az értékelés, a kooperáció, az iskolai közélet területein (Annási–Herpai, 2006).

A projektek tervezése és megvalósítása a szolgáltatók tevékenységében mindennapi gyakorlattá vált. 1997–2001 között az intézetek bázisán 51 projekt indult, 2003–2004-ben ez a szám már 121. A szakmai pályázati lehetőségek bővülésének is köszönhető, hogy ugrásszerű növekedés van mind az országos (2-ről 41-re), mind a regionális (3-ról 16-ra) és a megyei hatókörű (25-ről 41-re) projektek tekintetében. A korábbiakhoz képest új jelenség a konzorciális típusú együttműködést kívánó projektek megjelenése, szaporodása, ami nyilván a finanszírozók szándéka szerint is a hálózatos tanulást, innovációt erősíti (KOMA, PHARE, közalapítványok és különösen az NFT HEFOP-pályázatai). A szakmai pályázatokhoz, projektekhez is kötődik a szolgáltatók felében folyó kutatási tevékenység: 2003–2004-ben az intézetek bázisán 26 kutatási program zajlott, többségében helyi (megyei) forrásokból, illetve az OM–MTA Pedagógiai Bizottsága és a KOMA támogatásával. Ezek a programok szinte kivétel nélkül intézményekkel vagy professzionális kutatóhelyekkel együttműködésbe valósultak meg (Annási–Herpai, 2006).

2.6.3. A nem állami, nem önkormányzati szolgáltatók

Az oktatási tárca nyilvántartásában 2006-ban 38 OM-azonosítóval rendelkező, nem önkormányzati fenntartású pedagógiai-szakmai szolgáltatói feladatokat ellátó közoktatási intézmény volt. Alapítói kör szerint az intézmények hét csoportját lehet megkülönböztetni: (1) egyházi jogi személy, (2) gazdasági társaság, (3) állami felsőoktatási intézmény, (4) alapítvány, (5) közhasznú társaság, (6) egyéni vállalkozó és (7) egyesület. Az e körbe tartozó szolgáltatók számának látványos emelkedése 1997 után következett be: addig még csak tizennégy ilyen intézmény működött (lásd Függelék 2.11. táblázat). A jelentősnek mondható számbeli növekedés hátterében minden bizonnyal a közoktatás szabályozási környezetének azok a változásai húzódnak meg, amelyek érintették a szakmai szolgáltatások működési feltételeit is. Ilyen volt a pedagógus-­továbbképzési rendszer új alapokra helyezése a kilencvenes évek második felében és a szakmai szolgáltatások igénybevételéhez rendelt, korábban említett normatív alapú finanszírozás 2003-ban. A 2003–2004-es szabályozási környezet változása mindenekelőtt a gazdasági társaságok (tíz intézmény alapítása), valamint a civil szférában működő szervezetek (alapítványok, egyesületek, összesen hat intézmény létrehozása) és az állami felsőoktatási intézmények (négy intézmény létrehozása) körében növelte az intézményalapítási kedvet.

Figyelmet érdemel, hogy a szakmai szolgáltatások ellátása nem alaptevékenység az intézmények csaknem felében (tizenhét intézmény), hanem más, általában nevelési-oktatási feladatok ellátásához kapcsolódik. A szolgáltatások járulékos feladatként történő megszervezése különösen az alapítványok (mind az öt intézmény), a közhasznú társaságok (tízből nyolc intézmény), valamint az állami felsőoktatási intézmények (négyből két intézmény) esetében figyelhető meg. Ettől eltérően a gazdasági társaságok, az egyházak, valamint az egyesületek által alapított szolgáltató intézmények kizárólag tiszta profilú szolgáltatók.

Az önkormányzati szférán kívül kizárólag pedagógiai-szakmai szolgáltatások ellátására alapított intézmények számbeli növekedése látványos: számuk 1997-hez képest 2005-re négyről húszra nőtt, azaz mintegy megötszöröződött. Az önkormányzati szférán kívül működő 22 szolgáltató intézmény – az alapító okiratában megjelölt székhelyek és működési területeket alapul véve – 12 megyében és a fővárosban van jelen, három megyében (Csongrád, Pest és Somogy) pedig kizárólag e körbe tartozó, tehát önkormányzati szférán kívül működő intézmények látják el a pedagógiai szakmai szolgáltatási feladatokat.

A szolgáltató intézmények nem egészen egynegyede (öt intézmény) törekszik teljes körű szolgáltatás nyújtására, egyébként jellemzőnek a 3-5 szolgáltatói feladat ellátása mondható. Csupán két szolgáltató van (mindkettő kft. által alapított intézmény), amelyik a hét lehetséges feladat közül csak egyet nevesített alapító okiratában. A leggyakrabban felvállalt feladatok a pedagógiai értékelés (22-ből 21 szolgáltatónál), a szaktanácsadás (19 szolgáltatónál), valamint a pedagógiai igazgatási szolgáltatás és a pedagógusok önképzésének, képzésének segítése (18-18 szolgáltatónál). A 22 intéz­mény fele alapító okiratában működési területét az egész országra kiterjedően határozta meg. Négy szolgáltató az ország egy meghatározott régióját nevesítette, a szolgáltatók közel egyharmada pedig kizárólag megyei és/vagy kistérségi szinten fejti ki működését (Annási–Herpai, 2006).

2.6.4. Oktatáskutatás és -fejlesztés⁷⁸

A kutatás és fejlesztés eredményei csak jól működő tudásmenedzselés segítségével érhetők el a felhasználók számára. Ez a tudás létrehozásának, megosztásának és hasznosításának olyan módszereit jelenti, amelyek lehetővé teszik, hogy a keletkező tudás szélesebb körben elérhetővé váljon. A hatékony tudásmenedzsment és -transzfer olyan közvetítő szolgáltatást igényel, mely a lehető legközvetlenebb kapcsolatot teremti meg a kutatást-fejlesztést végzők és a felhasználók között. Legegyszerűbb formájában ez történhet például iskolai kutató tanárok „kiképzésével”, akik szakmai tudást kapnak cserében a kísérletekben való részvételért.⁷⁹ A témával kapcsolatban megkérdezett szakemberek általában egyetértenek abban, hogy kívánatos lenne egy olyan virtuális tudásbázist létrehozni, amely tartalmazná például a pedagógiai szakfolyóiratok aktuális és archív állományát letölthető anyagokkal, a kutatási honlapok és kutatóműhelyek linkjeit vagy a kutatók saját honlapjait egyaránt. Jelenleg ilyen tudásbázis nem létezik Magyarországon.

A tudás közvetítésében jelentős szerepük van egyes fórumoknak, konferenciáknak is. Több olyan, évről évre rendszeresen megszervezett konferencia van, amelyek országos ismertséggel rendelkeznek, a közoktatási nyilvánosság és a szakmai viták fontos terepét alkotják (például az Országos Neveléstudományi Konferencia, az Országos Közoktatási Intézet éves konferenciái, a szegedi Minőségbiztosítási konferencia, a lillafüredi közoktatási konferencia, az igazgatóhelyettesek és közoktatási szakértők országos konferenciái, az országos vezetésfejlesztési konferenciák, a szekszárdi „Önkormányzat és közoktatás” konferencia, a TEMPUS Közalapítvány rendezvényei vagy a debreceni Kiss Árpád konferenciák).

2.6.4.1. Szervezeti feltételek

Az oktatáskutatás megrendelői (felhasználói) között mennyiségi szempontból az első helyen az államot kell említeni. Az állam által megrendelt kutatások többsége a kormányzati politikák és döntések alátámasztását, illetve az eredmények magyarázatát szolgálja. Másfajta megrendelések érkeznek a különböző hazai és nemzetközi kutatási alapoktól, amelyek a nemzetközileg preferált témákra helyezik a kutatási hangsúlyt, így az ezekben való részvétel lehetőséget nyújt a kutatóknak a hazai prioritásoktól történő eltávolodásra is. Megrendelőnek tekinthetők a pedagógusok is, ám ők nem annyira a kutatási eredményeket igénylik, hanem az ezekre épülő innovációkat. Az oktatáskutatást széles értelemben értve egy újabb megrendelői csoportba tartoznak az üzletemberek, az üzleti világban dolgozó vezetők, menedzserek is. A tanuló vállalatok, a vállalaton belüli képzések iránti növekvő igények és élethosszig tartó tanulás korában a humán tőke felértékelődik (Mihály, 2003a), amelynek „előállítója” szintén az oktatás.

A hazai oktatáskutatás és -fejlesztés problematikus területe annak szervezeti háttere. Egyes vélemények szerint ideális esetben a kutatásnak, a fejlesztésnek és a mérés-értékelésnek szervezetileg el kell különülnie egymástól. Ugyanakkor fejlesztési és mérési, értékelési szervezeti egységek egyaránt megtalálhatóak a Sulinova Kht.-ben, a kutatás az Országos Közoktatási Intézetben (OKI) is összekapcsolódik a fejlesztéssel. Kutatás és fejlesztés egyetemi pedagógiai tanszékeken, továbbá a pedagógiai szolgáltató intézményekben is folyik. Egyedülálló szereppel bír az MTA Pedagógiai Bizottsága, amelynek feladata neveléstudományi kutatások képviselete, de koordinálási feladatokat nem lát el. Noha a neveléstudományi kutatások helyzetének a rendezésére több alkalommal született javaslat, erre kiérlelt fejlesztési koncepciók és kormányzati akarat híján nem került sor. Így az elkülönülten, koordináció nélkül futó projektek jellemzőek, amelyek nem épülnek kellően egymásra.

A közoktatási törvény értelmében az oktatási miniszter feladata a neveléstudományi kutatások anyagi, intézményi feltételeinek biztosítása,⁸⁰ e feladat ellátása mögött azonban nincs kidolgozott ágazati stratégia. A közoktatási kutatások finanszírozásának legfontosabb forrása a költségvetés. Az oktatásért felelős minisztérium döntően a központi fejlesztési forrásokból finanszírozza háttérintézményei kutatási programjait. Az elmúlt években azonban e háttérintézmények többsége átszervezésekkel és jelentős költségvetési problémákkal küzdött. Egy külön forrás az Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok (OTKA) pályázatainak köre, ennek keretében az MTA Társadalomtudományi Osztályán belül a pedagógiai-pszichológiai csoportban nyerhetnek az oktatáskutatók finanszírozási lehetőséget. Az egyetemeknek lehetősége van további pályázatok útján kutatási tevékenységük finanszírozására, például a Nemzeti Fejlesztési Terv, az Oktatásért Közalapítvány és az Országos Kiemelésű Társadalomtudományi Kutatások Közalapítvány (OKTK) által kiírt kutatási felhívások megpályázása révén. Általában a szétaprózottság jellemezi a finanszírozás helyzetét, a szűkös forrásokat pedig többnyire kis összegekben, túlságosan sok kutatás között osztják szét.

Nincs egységes vélemény a szakmában az oktatáskutatás minőségbiztosításának kérdéséről. Akik szerint nincs rá szükség, azok egy része ezt azzal indokolja, hogy a társak általi ellenőrzés „elvégzi” a minőségbiztosítás feladatát. Mások szerint a minőségbiztosítás hiányának következménye, hogy az oktatáskutatás területén nem elég erős a szakmai reputáció, ritka a nem megfelelő minőségű publikációk vagy a szakmai szempontoknak nem megfelelően elkészített kutatási zárójelentések visszautasítása, azaz nincs meg a „bukás” kockázata, és nincsenek kellő színvonalú szakmai viták.

2.6.4.2. A kutató-fejlesztő intézményrendszer változásai

Az oktatásügy tudáshátterének és e tudás menedzsmentjének fontossága egyfelől a közpolitika modernizációjával, másfelől az Európai Unió támogatását is élvező fejlesztéspolitika kihívásával összefüggésben erősödött fel. A szolgáltató-támogató intézményrendszeren belül továbbra is jelentős szerepet játszanak az országos fejlesztő, szolgáltató és kutatóintézmények, amelyek elsősorban a közoktatás központi irányítása számára nyújtanak szolgáltatásokat. Ezeknek a gyakran háttérintézetnek nevezett szervezeteknek egy része a közoktatási helyettes államtitkár közvetlen irányítása alá tartozik, mások egyéb területekhez kapcsolódnak ugyan, de van a közoktatással kapcsolatos feladatuk is (Jelentés…, 2003). A 2003–2006 közötti időszakban több jelentős változás történt ebben az intézményi körben, amelyet új feladatok megjelenése, új szervezetek kialakítása, ezzel párhuzamosan egyes intézmények átszervezése, illetve megszüntetése jellemezett.

Ennek az időszaknak egyik kiemelt, új feladata a Nemzeti Fejlesztési Terv oktatást érintő programjainak kidolgozása, a programok fejlesztése, a pályázatok lebonyolítása volt, amelynek érdekében ebben közreműködő új szervezetek és intézmények jöttek létre. A Nemzeti Fejlesztési Terv HEFOP 2.1. és a 3.1 számú intézkedések központi programjának szakmai megvalósítására az Oktatási Minisztérium létrehozta a 100%-os tulajdonában lévő Sulinova Kht.-t. E szervezet keretében működik a Nemzeti Fejlesztési Terv Koordinációs Központ, az Értékelési Központ, az Országos Oktatási Integrációs Hálózat, a szegedi székhelyű Képességfejlesztési Kutatóközpont, a Közoktatási Minőségfejlesztési Központ, a Programfejlesztési Központ, az Oktatáspolitikai Elemzések Központja és a Pedagógus-továbbképzési és Akkreditációs Központ is. A 2003-ban létrehozott kht. egyes szervezeti egységei közül korábban az Értékelési Központ és a 2004-ben létrehozott nyilvános oktatáspolitikai elemzéseket készítő Oktatáspolitikai Elemezések Központja az Országos Közoktatási Intézetben működött. Önálló szervezet volt a szegedi Képességfejlesztési Kutatóközpont és a Pedagógus-továbbképzési és Akkreditációs Központ elődje, a pilisborosjenői székhelyű Pedagógus-továbbképzési Módszertani és Információs Központ. Az utóbbi szervezetben működő Comenius 2000 Programiroda utóda a Közoktatási Minőségfejlesztési Központ lett. A Sulinova partnerei a fejlesztő tevékenységekben és a kutatási programokban az Educatio Kht. – amely jellemzően a digitális tananyagok fejlesztésével foglalkozik – és az Országos Közoktatási Intézet is.

A Humánerőforrás-fejlesztés Operatív Program oktatást érintő pályázatainak lebonyolításában a 2003-ban kialakított, a közigazgatási államtitkár felügyelete alatt működő Oktatási Minisztérium Alapkezelő Igazgatósága (OMAI) vesz részt. A közösségi pályázatokat lebonyolító hazai intézményrendszerben az OM Alapkezelő akkreditált közreműködő szervezetként a Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Programban felelős a strukturális alapokból finanszírozott fejlesztési programok működtetéséért, továbbá közreműködik a 2007–2013-ig terjedő időszak tervezési feladatainak ellátásában. Az új szervezet az oktatási tárca háttérintézményeként az oktatási szakminiszter által megjelölt költségvetési fejezeti kezelésű előirányzatok, programok és egyéb nemzetközi és közösségi pénzforrások pályázati úton történő felhasználásával, valamint a szakképzési hozzájárulással összefüggésben létrehozott elkülönített állami pénzalap kezelésével, az ilyen pénzalapból származó pénzforrások felhasználásának előkészítésével, lebonyolításával és ellenőrzésével kapcsolatos, továbbá a PHARE-programmal összefüggő feladatokat látja el.

A Magyar Köztársaság Kormánya a Közoktatási Modernizációs Közalapítvány, a Nemzeti Kollégiumi Közalapítvány, az Esélyt a Tanulásra Közalapítvány, a Bursa Hungarica Közalapítvány és az Országos Kiemelésű Társadalomtudományi Kutatások Közalapítvány egyesítésével, ezen közalapítványok jogutódjaként 2005-ben létrehozta az Oktatásért Közalapítványt. A közalapítvány alapító okirata szerint az oktatási miniszter jogszabályban meghatározott közoktatás-fejlesztési feladatainak⁸¹ ellátásához járul hozzá pályázatok kiírásával és gondozásával. Az új közalapítvány továbbra is céljának tekinti a korábbi Közoktatási Modernizációs Közalapítvány (KOMA) célkitűzéseit (innovációs kezdeményezések, iskolák és szakmai közösségek pénzügyi támogatása).

A vizsgált időszakban megszűnt a Kiss Árpád Országos Közoktatási Szolgáltató Intézmény (KÁOKSZI), amelynek feladatait az Országos Közoktatási Intézet, a Sulinova Kht. és az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont vette át. Az önálló intézményként megszűnő Oktatáskutató Intézet a felsőoktatási kutatási, szervezési és szolgáltatási feladatokat ellátó Professzorok Háza szervezeti keretein belül Felsőoktatási Kutatóintézetként működik tovább.

A fentieken túl az oktatási tárca közvetlen ellenőrzése alatt a következő, közoktatási feladatokat is ellátó, jelentősebb intézmények és szervezetek működnek:

• Az Educatio Kht. feladata többek között a közoktatás információs és informatikai szolgáltatásainak szervezése, ezen belül az Sulinet program gondozása, az Országos Felsőoktatási Felvételi Iroda, a diákigazolvány ügyfélszolgálat és a felsőoktatási hallgatói központ működtetése. Az NFT Programirodája projektmenedzsmenti feladatok ellátásával közreműködik a HEFOP 2.1 és 3.1 intézkedéseinek megvalósításában.
• A Nemzeti Szakképzési Intézet (NSZI) legfontosabb feladata az Országos képzési jegyzék gondozása, az ezzel összefüggő tartalmi fejlesztés, valamint szakképzési kutatások folytatása. Irányítja a szakiskolai fejlesztési programot (SZFP), ennek során tanterv-, tankönyv-, taneszközfejlesztést végez, továbbá vizsgaközpontot működtet.
• Az Országos Közoktatási Intézet (OKI) az alap- és középfokú oktatás területén folytat kutató és fejlesztő tevékenységet, így például ez utóbbin belül új tantervi programok fejlesztését végzi, ellátja az érettségi vizsga- és követelményfejlesztési feladatait.
• Az Országos Pedagógiai Könyvtár és Múzeum (OPKM) a közoktatási kutatás és fejlesztés legfontosabb forrásközpontja.
• A TEMPUS Közalapítvány az összes európai uniós oktatási program, ezen belül a közoktatást szolgáló Socrates-program, valamint több magyar pályázati program (pl. Világ–Nyelv, Útravaló) koordinálója.

A 2006-ban újjáalakult kormányzat felállásával a közoktatási területét is érintő kutató-fejlesztő intézményrendszer és egyéb háttérintézmények további lényeges átalakulása várható.⁸²

2.7. Civil társadalom, partnerség, konzultáció

A megosztott felelősség elvén működő hazai közoktatási rendszerben kiemelkedő jelentősége van a közoktatásban érdekelt partnerek közötti konzultációnak, az érdekképviseletre és -érvényesítésre képes munkavállalói, szakmai és civil szervezetek működésének. Ezek a szervezetek képesek közvetíteni központi, területi és helyi szinten egyaránt a társadalmi, helyi társadalmi elvárásokat az irányítás számára. Mindennek feltétele egyfelől a szakmai és civil szervezetek léte és aktivitása, másfelől pedig, hogy legyenek központi, területi és helyi szinten az ezt lehetővé tevő konzultációs és érdekegyeztető fórumok. A 2003–2006 közötti időszakban továbbra is működtek azok az alapvető konzultációs testületek, amelyek az elmúlt évtizedben kialakultak, másfelől pedig új fórumok jöttek létre azokon a területeken, ahol az elmúlt időszakban jelentősebb változások következtek be. A közoktatásban elsősorban központi szinten kiterjedt a konzultációs fórumok rendszere, területi szinten azonban nincs jelenleg ezt a feladatot ellátó fórum. A többcélú kistérségi társulások létrehozása kistérségi szinten hívta életre azt az egyeztetési lehetőséget, amely elsősorban a feladatellátó önkormányzatok közötti konzultációt biztosíthatja. Települési szinten nem jellemző konzultációs fórumok kialakítása, míg intézményi szinten ezt a feladatot továbbra is az óvoda-, illetve iskolaszékek látják el. A szakképzésben egyes források decentralizálása következtében kiterjedt és eredményesen működő területi érdekegyeztető és konzultációs fórumok működnek.

A közoktatásban érdekelt országos hatáskörű tevékenységet végző szakmai és civil szervezetek az oktatásért felelős minisztériumnál bejelentkezve részben konzultatív jogokra tesznek szert, részben pedig részt vehetnek bizonyos konzultatív testületek összetételének a meghatározásában. Az elmúlt évtizedben a közoktatásban érdekelt szakmai és civil szervezetek száma folyamatosan növekedett, ez a tendencia a 2003–2006 közötti időszakban sem változott meg. Az OM hivatalos listáján 2002 februárjában 172, 2006 márciusában viszont már 202 olyan szervezet szerepelt, amelyek a közoktatás területén érdekeltséggel rendelkezik és kérte regisztrációját. E szervezetek tagjai a szülők, a diákok, egy-egy szakmai vagy tudományos terület művelői, meghatározott iskolatípusokban vagy oktatási fokozatokon tanítók, egy-egy tantárgy vagy műveltségi terület oktatói, egyházak, speciális igényű gyermekek tanítói vagy gondozói, esetenként egy-egy település vagy térség lakóinak képviselői. A 202 szervezet közül 2006-ban 20 képviselte a diákokat és 15 a szülőket. Nagy többségük tehát a közoktatásban dolgozók vagy közreműködők (vezetők, pedagógusok, kutatók, irányítók), továbbá különböző intézménytípusok által alkotott szervezetek közül kerül ki. A regisztrált szervezetek számának a 2003–2006 közötti, összességében 15%-os növekedése azt mutatta, hogy továbbra is folyamatos igény van újabb érdekképviseletekre, a szakmai vagy civil közreműködés erősítésére. A közoktatás szakmai és civil szervezetei számára elsősorban a konzultáció és egyeztetés országos szintű testületei nyújtanak lehetőséget érdekeik képviseletére.

A szakmai és civil szervezetek működését az oktatásért felelős minisztérium pályázati alap biztosításával támogatja. A pályázaton csak a tárcánál nyilvántartott országos szervezetek vehetnek részt a működési és az alaptevékenységet elősegítő oktatási és nevelési szakmai programmal. E pályázatokon 2003-ban 123, 2004-ben 127, 2005-ben 107 szervezett nyert tevékenységéhez pénzügyi támogatást.

Az Országos Köznevelés Tanács (OKNT) a közoktatással kapcsolatos döntések előkészítésében közreműködő országos szakértői testület. Tagjai a pedagógiai szakmai szervezetek, a tanárképző intézmények, az MTA, a munkaadói és gazdasági szövetségek és az oktatási miniszter képviselői. A testület minden jelentős, az oktatás tartalmával és minőségével kapcsolatos kérdésben véleményezési, tantervi kérdésekben pedig egyetértési joggal rendelkezik. Keretei között több jelentősebb szakmai döntés-előkészítő és véleményező bizottság működik (Jelentés… 2003). Ilyen például az Országos Érettségi Vizsgabizottság (amelynek tagjait részben az OKNT, részben a Felsőoktatási és Tudományos Tanács delegálja), az Országos Pedagógus-továbbképzési Bizottság (amelynek tagjai egy részét az OKNT, másik részét az oktatási és más, érdekelt minisztériumok delegálják), a 2004-ben létrehozott Kerettantervi Bizottság (amelynek három tagját az OKNT, további tagjait az MTA, az FMM, az OM és a Közoktatás-politikai Tanács delegálja). Fontos lépés a Digitális Taneszköz Bizottság 2005-ben történő létrehozása, amelynek tagjai között találjuk az OKNT, az MTA SZTAKI képviselője mellett a felsőoktatás, a gyógypedagógusok, az informatika szakos pedagógusok, az SDT tartalomfejlesztés, továbbá a pedagógus-továbbképzés képviselőit.

A Közoktatás-politikai Tanács (KT) az oktatási miniszter másik, közoktatás-politikai döntés-előkészítő, véleményező és javaslattevő testülete. A KT a közoktatás-politika valamennyi területével foglalkozik, kivéve a munkaadó-munkavállaló viszonyt, így a közalkalmazotti jogviszony és bérezés kérdéseit. A KT-ban a közoktatásban érdekelt valamennyi jelentősebb, országos szintű szakmai, társadalmi és kormányzati partner képviseletet kap. Ezek a következők: (a) pedagógus szakmai szervezetek, (b) pedagógus-szakszervezetek, (c) szülői szervezetek, (d) diákszervezetek, (e) helyi önkormányzatok, (f) kisebbségi önkormányzatok, (g) nem állami, nem önkormányzati iskolafenntartók, (h) az oktatásban érdekelt szaktárcák és országos hatáskörű szervek.

A nemzeti, etnikai kisebbségeket érintő kérdésekben az országos kisebbségi önkormányzatok delegáltjaiból létrehozott Országos Kisebbségi Bizottság egyetértési joggal rendelkezik a tartalmi szabályozás valamennyi központi eszközének kiadása tekintetében. Az Országos Diákjogi Tanács a tanulói jogokkal kapcsolatos döntések előkészítése során tehet javaslatokat. E testület kilenc tagból áll, közülük hármat a miniszter, hármat a 6–14 éves és ugyancsak hármat a 15–18 éves tanulók országos diák­szervezetei delegálnak. A miniszter szülői jogokkal összefüggő döntései előkészítésében az Országos Szülői Érdek-képviseleti Tanács (OSZÉT) működik közre. Ez kilenc tagból áll, amelynek három tagját az oktatásért felelős miniszter, hat tagját az országos szülői szervezetek delegálják.

A Közszolgálati Érdekegyeztető Tanács az általános érdekegyeztetés, azaz az Országos Érdekegyeztető Tanács (OÉT) keretein belül működik, és hatóköre a közszféra egészére kiterjed. Valamennyi közalkalmazottat, köztisztviselőt és rendvédelemben foglalkoztatottat képviselő szakszervezet ennek a keretében tárgyal a munka világát, különösen a közalkalmazotti jogviszonyt és bérezést érintő kérdésekről. E testületen belül, kizárólag a közalkalmazottak ügyeiről egyeztet a Közalkalmazottak Országos Munkaügyi Tanácsa (KOMT). A közoktatás területére szakosodott érdekegyeztetési fórum a Közoktatási Érdekegyeztető Tanács (KÖÉT).

A szakképzés területén Fejlesztési és Képzési Tanács (FKT) és az Országos Szakképzési Tanács (OSZT) érdemel figyelmet. Az FKT feladata a munkáltatók által fizetett szakképzési hozzájárulásból keletkező forrásokkal (Munkaerő-piaci Alap fejlesztési és képzési alaprész) kapcsolatos döntések előkészítése. Tagjai a szakképesítésekért, illetve a munkaerőpiac szervezeti irányításáért felelős minisztériumok képviselői, az érdekegyeztetés országos fórumában képviselettel rendelkező munkaadói és munkavállalói szövetségek, a gazdasági kamarák, az Országos Szakképzési Tanácsban részt vevő iskolafenntartók és szakmai szervezetek, valamint a Felsőoktatási és Tudományos Tanács képviselői. Az Országos Szakképzési Tanács (OSZT) a szakképzés területén lát el érdekegyeztető és konzultatív feladatokat: véleményező, tanácsadó, döntés-előkészítő funkciói vannak, döntési, pénzelosztó funkciója nincs.

A szakképzés fejlesztése szempontjából az oktatási miniszter szakmai döntés-előkészítő, véleményező és javaslattevő testületeként működnek a regionális fejlesztési és képzési bizottságok (RFKB).⁸³ A bizottságok 28 tagját az oktatási miniszter kéri fel, akiket a következő szervezetek delegálnak: az OÉT-ben képviselettel rendelkező országos munkaadói és munkavállalói szövetségek regionális szervezetei, a területi gazdasági kamarák, a szakképző iskolát fenntartók, a közoktatás-fejlesztési közalapítványok kuratóriumai, a munkaügyi központok, a felsőoktatási intézmények, az OKÉV Regionális Igazgatóságának igazgatója – a bizottság elnöke – és az oktatási miniszter által delegált képviselők. A bizottságok célja, hogy hozzájáruljanak regionális szinten a hatékony foglalkoztatás érdekében a képzett szakemberek számának növeléséhez, a társadalmi érdekek érvényre juttatásához. A bizottság az oktatási miniszter tanácsadó testületeként – egyebek mellett – javaslatot tesz a szakképzés fejlesztésére fordítható központi források felhasználásának regionális céljaira, a fejlesztésekben részesülő intézményekre, a támogatásra irányuló pályázatok értékelését követően az alaprész regionális szintű felhasználására, a támogatások odaítélésére, a regionális szakképzés-fejlesztési stratégiában rögzítetteknek megfelelően a szakképzés-fejlesztés aktuális regionális teendőire.

A többcélú kistérségi társulások döntéshozó szervei a társulási tanácsok, amelyet a társult önkormányzatok polgármesterei alkotnak.⁸⁴ A döntéshozó szerep mellett a társulási tanács arra is alkalmas, hogy a közoktatási feladatellátás területén teret adjon konzultációs és érdekegyeztetési folyamatoknak, illetve ezzel kapcsolatos fórumokat hozzon létre és működtessen. Kistérségi szinten a többcélú kistérségi társulások megalakulásáig nem volt olyan konzultációs és döntéshozó szervezet, amely alkalmas lett volna arra, hogy a települések esetenként eltérő érdekeit megjelenítse, teret adjon az érdekegyeztetési folyamatoknak, megoldási javaslatokat dolgozzon ki, és az ezek megvalósításához szükséges döntéseket meghozza. Ebből következően a társulási tanácsok megalakulása nemcsak új eleme a kistérségi együttműködésnek, hanem kiemelkedő jelentősége van az együttműködéshez szükséges érdekegyeztetési, konzultációs folyamatok lebonyolításában is.