Balogh Miklós:

A finanszírozási mechanizmus változása 1996-ban

1996-ban a normatív finanszírozás rendszerében jelentős változások következtek be. Ezeknek a változásoknak egy része közvetlenül az iskolafokozatonként, iskolatípusonként egyszámos normatív finanszírozás átalakulásához, másik része a költségvetési támogatások ágazatra is hatást gyakorló változásaihoz kötődik.

Az évfolyamonként egyszámos normatív hozzájáruláshoz a kiegészítő normatívák egész rendszere kapcsolódik, konkrét, ellátott feladatokhoz, évfolyamokhoz kötődően.

A finanszírozási rendszernek ez a változása tartalmilag többféleképpen értelmezhető:

• A differenciáltabb normatívák mint támogatások jobban igazodnak a feladatellátás költségkülönbségeihez. A kötelező feladatok ellátásának törvényben megfogalmazott követelménye az eltérő helyzetű önkormányzatok ágazati fajlagos kiadásaiban az önkormányzat által alig befolyásolható eltéréseket eredményez. A feladatellátás körülményeihez, feltételeihez jobban igazodó költségvetési támogatási elv ebben a megközelítésben kiegyenlítést jelent, amely az átlagosnál kedvezőtlenebb helyzetű önkormányzatokat segíti.
  
• Az önkormányzati támogatási rendszer forrásfinanszírozási szemléletű, a kötelező feladat hordozóinak nagy a szabadságfoka a feladatellátás formáinak meghatározásában. A kiegészítő normatívák rendszerének bevezetése elmozdulás a feladatfinanszírozás felé, az állami hozzájárulás utólag igazodik a létrehozott intézményi kapacitásokhoz és struktúrához. Indokolatlan a normativitás korábbi felfogásának módosítása, mert a kiegészítő normatívák bevezetését követően erőteljes nyomás nehezedik majd a döntéshozókra annak további kiszélesítése érdekében. A kiegészítő hozzájárulás bővülése, abban egyre több költségnövelő hatású különbség elismerése a támogatási rendszerben magát a normativitást mint alapelvet lazíthatja fel. Az önkormányzatiság jelenlegi felfogása pedig éppen azon alapul, hogy kiszámítható feltételek mellett, önállóságuk keretében vállalják az önkormányzatok döntéseik anyagi következményeit. Amennyiben nagyobb a reményük és esélyük döntéseik anyagi következményeinek utólagos központi finanszírozására, akkor a lobbyzásuk felerősödhet, fenntartói felelősségük csökkenhet.
  
• El kell és lehet egymástól tartalmilag választani a kiegészítő hozzájárulások különböző fajtáit. Az azonos iskolafokozatban az évfolyamokhoz kötődő kiegészítéseket formai és nem lényegi változásként célszerű kezelni. Az általános iskolák közül azokat, amelyek nyolc évfolyamosak a jelenlegi demográfiai helyzetben, amikor az évfolyamonkénti tanulólétszám kiegyensúlyozott ez a módosítás alig érinti. Kissé konkrétabban: az 54 000 Ft/ tanuló alapnormatíva a fenntartók többségénél 58 000 Ft-ra emelkedik egy általános iskolai tanulóra vetítve. Az évfolyamonkénti vagy évfolyamcsoportos különbségtétel akkor lenne erőteljes hatású, ha az évfolyamonkénti tanulólétszámok jelentősen eltérnének. Amennyiben az alapnormatívát 7,5%-al magasabban állapították volna meg, akkor kiegészítő hozzájárulásuk nélkül is hasonló lenne a végeredmény.

Gyakorlatilag ugyanez a helyzet a gimnáziumok esetében is: a 9-10. és a 11-13. évfolyamok közötti sajátos normatíva meghatározásnak jelentősége alig van, egyszámos normatívával hasonló támogatás megvalósítható lett volna.

Az már csak érdekesség, hogy az általános iskolák 9-10. osztályainak egy tanulóra jutó támogatási összege (64 800 Ft) alig tér el a gimnáziumok és szakközépiskolák 9-10. évfolyamának hasonló támogatásától, amely 66 200 Ft/tanuló.

Tartalmilag lényegesen más a funkciójuk azoknak a kiegészítő hozzájárulásoknak, amelyet települési sajátosságokhoz, konkrét intézményi formákhoz, a feladatellátás speciális körülményeihez kapcsolódnak. Szerepük elsősorban település- és oktatáspolitikai prioritásokhoz, koncepciókhoz kötődik. Ebbe a kategóriába elsősorban a háromezer fő alatti állandó népességszámú települések, a közös fenntartású és a körzeti feladatokat ellátó intézmények fenntartóit megillető hozzájárulások sorolhatók.

Ezek közül szakmailag nehezen indokolható az, hogy az állam egyidejűleg preferálja a társulásokat és a kistelepüléseken az iskolákat alacsony létszámmal működtető önkormányzatokat. Alig lehet a társulásra ösztönzőnek tekinteni a kiegészítő hozzájárulást akkor, ha a kistelepülések intézményfenntartói is jogosultak bizonyos mértékű - alig alacsonyabb - kiegészítő támogatásra.

A középiskolai oktatásban a kötelező feladat hordozói a megyék, megyei jogú városok önkormányzatai. Más települési önkormányzatok vállalható feladatként tartanak fent középfokú tanintézeteket. Számukra a kiegészítő hozzájárulás biztosítása akkor indokolt, ha településpolitikai célokból kiindulva hosszútávon a városok intézményfenntartó szerepének megőrzése a cél.

Az 1996-os költségvetési törvény elfogadásának időszakában már ismertek voltak a közoktatási törvény módosításának finanszírozásra vonatkozó elképzelései. Ebben jelentős szerepet kaptak (azóta törvény formájában) a kiegészítő normatívák. Felfogható az 1996-os év ebben a tekintetben a korábbi és a későbbi szabályozás között átmeneti évnek.

Nagyon lényeges és sokak figyelmét elkerülő változásként az állami hozzájárulás rendszere újra egycsatornássá vált. Az 1990-es években ugyanis az önkormányzatok a központi szándékot (általában béremelést, törvényben, jogszabályban előírt kötelezettségeket) több évben is csak akkor hajtották végre, ha a forrásfinanszírozás elveitől eltérően az intézményi, illetve létszámfinanszírozás megjelent az állami támogatás rendszerén belül, a normatív támogatások kiegészítőjeként. Lényegét tekintve ilyenkor a deklarált elvekkel ellentétben az állami hozzájárulások, mint kiegészítések a létrehozott intézményi kapacitásokhoz kapcsolódnak. A gyakorlatban az állami hozzájárulás kétcsatornássá vált: a normatív támogatások mellett 1993-tól folyamatosan megjelent a béremeléshez kapcsolódó támogatás, mint a bérfinanszírozás sajátos eleme. A béremelés egy részét a fenntartók közvetlenül a ténylegesen megvalósított bérfejlesztés alapján kapták meg, a normatíván felül. Miközben a normatívák összege nem vagy alig emelkedett, az állam részben vagy egészben fedezte a béremelés költségeit (majd az egyéb állami támogatás rovaton szintezte is azt). Így az önkormányzatok 1995-ben már a normatívából származó bevétel körülbelül 15%-ának megfelelő pótlólagos támogatáshoz jutottak.

Ez a helyzet 1996-ban megváltozott. A normatívák összegének emelése mellett, a kiegészítő hozzájárulások bevezetésével egyidejűleg a korábbi béremelésekhez kapcsolódó pótlólagos támogatások juttatása megszűnt. Emiatt viszont nagyon óvatosan kell kezelni az 1995 és az 1996-os év normatíváinak különbségét, a normatívák emelkedésének mértékét. Az ágazathoz köthető önkormányzati bevételek összességében sokkal kisebb mértékben emelkedtek, mint a különböző normatívákból származó állami hozzájárulás összege. Egyszerű számpéldával levezetve ez az általános iskolák fenntartói esetében a következőt jelentette: 1996-ban a normatíva 54 000 Ft, 1995-ben 41 000 Ft volt. Az emelkedés mértéke közel 32%-os. 1995-ben viszont a béremelésekhez kötődő egyéb állami hozzájárulás legalább 15%-al kiegészítette a normatívát, míg az alaphozzájáruláshoz általában 7,5%-os növekmény járult 1996-ban. Így az önkormányzati összbevétel ha változatlan lenne a tanulólétszám 23%-kal magasabb csupán, nem pedig 32%-kal. Tudjuk azonban, hogy a tanulólétszám 1996-ban is csökkent, így az ágazathoz kötődő normatívából származó összbevétele az önkormányzatok többségének 18-20%-kal nőtt az általános iskolák vonatkozásában. Ez alól kivételt a háromezer fő alatti települések jelentették, ahol a bevételnövekedés mértéke ebből a forrásból közel 30%-ra tehető.

Az önkormányzati finanszírozás sajátosságai következtében súlyos hiba lenne túlértékelni a normatívák összegében bekövetkezett változásokat. 1996-ban ugyanis erőteljes vitákat követően bizonyos mértékben módosult az önkormányzati források szerkezete. Nagyobb szerepet kaptak a normatívák, csökkent az un. SZJA-hányad mértéke. Így az önkormányzati összbevétel változása (emelkedése) sokkal kisebb mértékű volt, mint a normatívákból származó bevételeké. Ismét egyértelművé vált a meghatározó összefüggés: az intézmények anyagi helyzete és a normatívák változása között a forrásfinanszírozás rendszerében nincs és nem is lehet közvetlen összefüggés.

Költségmegosztási arányok iskolafokozatok, iskolatípusok közötti módosulásának fenntartói-érdekeltségi következményei

Az 1996-os év szabályozási változásai az ágazati költségmegosztás alapösszefüggéseit számos tekintetben a korábbinál jóval áttekinthetőbbé, egyértelműbbé tették. A forrásfinanszírozás rendszerében az önkor-mányzatokat alanyi jogon megillető meghatározó bevételek - normatívák, SZJA hányad - funkciója hosszú évek óta vitatott. A normatívák szerepe gyakran túlértékelődik, bár az teljesen egyértelmű, hogy az intézmények szakmai lehetőségei, anyagi helyzete és a normatívák változása között nincs és nem is lehet közvetlen összefüggés. Mivel a normatíva csak egy az önkormányzatot megillető támogatások sorában, az adott önkormányzat szintjén a lényeg a forráslehetőségek változása és az ellátott feladatok költségigénye, illetve azok módosulása között van.

Az 1996-os költségvetés elfogadását megelőző vita tehette végre mindenki előtt egyértelművé, hogy az önkormányzatokat megillető támogatások elosztása során nem az ágazati normatívák által közvetített költségmegosztás változása a meghatározó. Amennyiben a különböző jogcímeken megszerezhető (vagy alanyi jogon járó) költségvetési támogatás végösszege adott, akkor az összes támogatás egyes jogcímek közötti megosztása újraelosztási vita, mégpedig az önkormányzatok között. A "szegényebb települések" érdeke a magasabb normatíva alacso- nyabb SZJA-hányad, míg a magasabb jövedelemtermelő képességű városok SZJA-hányadhoz fűződő érdekeltsége erősebb.

A normatíva funkciójának erősödését vagy gyengülését nem célszerű az önkormányzati finanszírozás és feladatellátás rendszerétől elválasztva vizsgálni. Még az ágazathoz közvetlenül kapcsolódó állami hozzájárulás sem volt minden évben egyenlő a normatívából származó bevételekkel. Önmagában a normatívákból származó bevételek és a kiadások közötti összefüggést azért is helytelen lenne leegyszerűsíteni az állam és az önkormányzat közötti költségmegosztásra mert 1996-ban megszűnt a korábbi béremelésekhez kapcsolódó egyéb állami támogatás folyósítása.

Figyelemre méltó és hosszútávon meghatározó összefüggést fogalmaz meg az alkotmánybíróság döntése is, amely a kötelező feladat ellátása és a közvetlen állami hozzájárulás összefüggését vizsgálta: a törvényhozó a helyi önkormányzatoknak törvényben előírt, kötelező ellátandó feladatok ellátásához szükséges pénzeszközökről - megfelelő saját bevételi források, illetőleg e feladatokkal arányban álló állami támogatás meghatározásával - köteles gondoskodni. Nincs a törvényhozónak olyan kötelezettsége, hogy minden törvényi szabályozásból eredő önkormányzati többletkiadást, a többletkiadás fedezeteként, célhoz rendelt állami hozzájárulással kompenzáljon.

A normatívák jelentős emelkedése önmagában tehát nem értelmezhető a költségmegosztási arány jelentős változásaként. Azért sem, mert önkormányzati szinten a normatívából származó bevétel = tanulólétszám x normatíva képletben nem csak a normatíva változása játszik szerepet, hanem a tanulólétszám visszaesése is. A tanulólétszám, amely a finanszírozásban feladatmutató az állam és az önkormányzatok viszonyában, folyamatosan csökkent az általános iskolákban. Ez a tendencia 1996-ban sem változott.

Az 1996-os költségvetési év meghatározó összefüggése önkormányzati szinten a pedagógusbéreknek az inflációtól lényegesen elmaradó növekedése. Az árszínvonal 23,6%-os növekedése mellett a közoktatásban dolgozók nominálkeresete átlagosan csak 11,7%-al emelkedett. Ez azt is jelenti, hogy az ágazati összkiadások növekedésének mértéke - bár a végleges adatok még nem ismertek - minden bizonnyal nem haladja meg a 12-13%-ot. Ezért a közvetlen állami hozzájárulás aránya az ágazati kiadásokhoz 1996-ban nem csökkent, a költségmegosztásban az önkormányzati pozíciók nem romlottak. Az előzőekben leírtak szerint azonban ennek az összefüggésnek a jelentősége kicsi, főleg akkor, ha kötelező feladat ellátásáról (alapellátás) van szó.

A középfokú tanintézetek esetében a jellemző tendenciák és összefüggések az általános iskolaitól némiképpen eltérően alakultak. A tanulólétszám kismértékű csökkenése úgy következik be, hogy a gimnáziumokban stagnál, a szakközépiskolákban jelentősen emelkedik, a szakmunkásképzőkben és a szakiskolákban erőteljesen csökken a tanulók száma.

Egy főre jutó költségvetési kiadás* (folyó áron)

Év	Óvodai intézmények	Általános iskolák	Szakmunkásképzés	Gimnázium	Szakközépiskola
1985	19919	13651	21448	17339	24576
1986	17049	14257	22609	18189	25597
1987	18706	15352	23909	20357	27686
1988	22207	18691	28613	26590	34189
1989	29804	26748	37242	37169	45592
1990	39583	37169	47728	48877	58974
1991	50952	50112	61079	62007	74403
1992	59584	63613	79866	73891	88018
1993	75082	77476	110440	88372	103460
1994	93417	99332	121503	106034	113469
1995	105714	110829	133664	121486	123946
1996	120495	123652	142549	133363	137729
Előző év=100
1986	107	104	105	104	104
1987	109	107	105	111	108
1988	118	121	119	130	123
1989	134	143	130	139	133
1990	132	138	128	131	129
1991	128	134	127	126	126
1992	116	126	130	119	118
1993	126	121	138	119	117
1994	124	128	110	119	109
1995	113	111	110	114	109
1996	113	111	106	109	111

* Egy nappali tagozatos tanulóra (hallgatóra) számítva. A felhalmozási és tőke jellegű kiadások nélkül.

A táblázat adataiból fontos következtetések vonhatóak le egyrészt az elmúlt évek tendenciáira, másrészt az 1996-os év gazdálkodási összefüggéseire vonatkozóan:

• A gazdasági stabilizációs intézkedések hatása 1995-96-ban erőteljesen érintette az ágazatot.
  
• Az elemzett évben az inflációtól lényegesen elmaradó mértékben emelkedtek a közoktatásban a működési kiadások, az egy főre jutó kiadások reálértéke 9-14% között csökkent, iskolafokozattól függően.
  
• Valamennyi iskolafokozatban csökkent az összkiadás, az egy tanulócsoportra, az egy tanulóra jutó kiadás reálértéke. Az egy főre jutó fajlagos kiadások mértéke nominálisan úgy emelkedett 6-13% közötti mértékben, hogy a tanulólétszám stagnált vagy kismértékben csökkent a különböző iskolafokozatokban.
  
• Az intézmények pénzügyi pozíciójának alakulását alapvetően az egy tanulócsoportra jutó kiadások reálértékének alakulása határozza meg.

Az általános iskolákban a tanulócsoportok száma 2%-kal, a tanulólétszám 1%-kal csökkent, így az egy osztályra jutó létszám minimális mértékben (21-ről 21,2-re emelkedett). Így az egy főre, illetve az egy tanulócsoportra jutó kiadások alakulása között nincs lényeges eltérés. Hasonló a helyzet a középiskolai képzésben, azzal az eltéréssel, hogy az egy osztályra
jutó tanulólétszám csökkent. (29,2-ről 29-re)

A tendencia ugyan nem, de a visszaesés mértéke a szakmunkásképzésben eltérő más iskolatípusoktól, iskolafokozattól: a tanulólétszám közel 7%-os csökkenése mellett a fajlagos kiadások nominálértéke csupán 6%-kal nőtt. Az összkiadások legnagyobb mértékben ebben az iskolatípusban csökkentek, amelynek lehetőséget egyértelműen a tanulólétszám visszaesését meghaladó mértékű - több mint 10%-os - pedagóguslétszám-csökkenés tette lehetővé. Nagy a valószínűsége azonban, annak, hogy ez a létszámcsökkenés nem tényleges távozást, elbocsátást jelent, hanem szakfeladatok közötti létszámátcsoportosítást. A középfokú képzés szerkezetének átalakulása során folytatódott a szakközépiskolák tevékenységének bővülése, a tanuló- és pedagóguslétszám ebben az iskolatípusban tovább nőtt.

A fajlagos költségvetési kiadások reálértékének csökkenését és általában az ágazatra jutó összkiadások visszafogását az inflációtól jelentősen elmaradó közalkalmazotti béremelés tette lehetővé.

A tanulólétszám alakulása a középfokú tanintézetekben, 1990-1996

Tanintézet	1992/93	1993/94	1994/95	1995/96	1996/97*
	Tanév
Gimnázium	136729	138198	140352	140884	140867
Szakközépiskola	186225	192388	196965	208415	220528
Szakmunkásképző	188570	174187	163330	154294	143846
Szakiskola	23257	24672	22421	18305	14561
Összesen	534781	529445	523068	521898	519802

* Előzetes adatok

Tovább tart tehát az a folyamat, amelynek során emelkedik a középiskolai képzésben részesülők aránya: öt év alatt a gimnáziumi tanulók száma 19%-kal, a szakközépiskolai tanulóké pedig közel 24%-kal nőtt. A létszámcsökkenés és a szerkezeti átalakulás egyértelműen a szakmunkásképzést érintette, a tanulók száma több mint 50 ezer fővel, 26%-kal csökkent.

Az intézményi szerkezetváltás kísérőjelenségeként tovább tart a képzési idő meghosszabodása. A változás időszakában statisztikailag ez úgy jelenik meg, mint a tanulólétszám bővülése, és mindaddig csökkenti a demográfiai okokból bekövetkezett létszámcsökkenés hatását, amíg az átállás tart. Ezt követően már érvényre jut ugyan annak következménye, hogy a belépő tanulók száma kisebb, mint a végzősöké, a létszám azonban akkor is magasabb szinten marad majd, mint szerkezetváltozás nélkül.

A középfokú tanintézetek döntő része nem a megyék, hanem az ismert okok miatt városi önkormányzatok fenntartásában működik. A normatívának illetve változásának tartalmában valódi döntési orientációs szerepe csak akkor van, ha az önkormányzati testület vállalható feladat ellátásáról határoz. A középfokú tanintézetek fenntartásának vállalásában tipikusan ez a helyzet. Az önkormányzatok terhelő költséghányad folyamatos növekedése 1994-95-ben felerősítette az a folyamatot amelynek lényege: a helyi (általában városi) önkormányzatok középfokú tanintézeteik fenntartói jogosítványáról lemondva, átadják azokat a kötelező feladat ellátójaként kijelölt megyei önkormányzatoknak. Ezáltal azonban a megyei önkormányzatok kiszolgáltatottsága nőtt, mert a pénzügyi szabályozás számukra sem adott olyan garanciákat, amely a fenntartó felelősség megnyugtató ellátását biztosította volna.

1996-ban ez a tendencia nem folytatódott, az intézményátadások folyamata gyakorlatilag megállt. Ennek okai összetettek, egyrészt a közoktatási törvény változásával, másrészt megyei önkormányzatok taktikai lépéseivel összefüggőek.

A közoktatási törvény elfogadása során döntés született arról, hogy a megyei önkormányzatoknak 1997 tavaszáig középtávú fejlesztési tervet kell készíteni. Ennek a tervnek az alapfunkciója a közoktatási feladat megszervezéséhez, feladatellátáshoz intézményhálózat - működtetéshez, fejlesztéshez, döntéselőkészítésekhez kapcsolódik.

A középfokú tanintézetek esetében nagyon lényeges, hogy a középfokú fejlesztési terv elfogadása kapcsolódik minden megyében egy olyan közalapítvány működéséhez, amely a térségi feladatokat ellátó intézmények fenntartóinak anyagi terheit csökkenti. Némileg leegyszerűsítve a közalapítványnak az a funkciója, hogy a tényleges kiadások és a normatívából származó bevétel különbségét - vagy ennek egy részét - fedezve kisebb legyen a fenntartók anyagi terhe.

A törvényalkotói szándék logikája egyértelmű és helyeselhető, hiszen a térségi feladat ellátásának éppen az a lényege, hogy az adott középfokú tanintézet beiskolázási körzete nem csak a fenntartó önkormányzat települése. Az intézmény működtetésének forrásait célszerű más települések befizetéséből is kiegészíteni.

A térségi szabályozás azonban tartalmaz egy szigorú kikötést is: csak azok az intézmények és rajtuk keresztül fenntartóik részesedhetnek a közalapítványi támogatásból, amelyek körzeti, térségi, országos feladatait a megyei fejlesztési terv elismeri, jóváhagyja.

A törvényi szabályozás változása alapvetően új helyzetet teremtett. Az 1990-es években a megyei, térségi feladatok irányításának hiánya, koordinálatlansága a szerkezetátalakítás időszakában felesleges kapacitások, drágán, magas fajlagos költségekkel működő intézményrendszer kialakulásához vezetett. Az intézmények fenntartói jogát átadni készülő önkormányzatok magukat az intézményeket az adott városban természetesen továbbra is meg akarták őrizni, hiszen azokat a város feltétlen részének, funkcióitól elválaszthatatlannak tekintik. Amikor a megye azt vizsgálja, hogy melyik intézmény kapacitásai feleslegesek az adott térségben, akkor a fenntartói jogról való lemondás az intézmény megszűnéséhez vezethet. Ezt azonban a város egyáltalán nem akarja, sőt kizárni szeretné. Ebben a helyzetben a megyei önkormányzat manőverezési lehetősége jelentősen nő: hangsúlyozva azt, hogy feladatellátási és nem intézményfenntartási kötelezettsége van, az intézmény jövőjének lebegtetésével nyomást tud gyakorolni a fenntartó városra, megakadályozza az átadást kimondó testületi döntést.

A helyi önkormányzatok abban is bízhatnak, hogy a közalapítvány révén anyagi terheik csökkennek, ezért az intézmények fenntartására vonatkozó döntést nem tekintik időszerűnek.

A középfok esetében a rövidtávú fenntartói érdekeltség háttérbe szorult, így a költségmegosztási arányok érdekeltségi funkciója csökkent. Minden bizonnyal a megyei fejlesztési tervek elfogadását követően, a megyei közalapítvány forráskiegészítő szerepének ismeretében módosul majd a helyi önkormányzati szerepvállalás.

A költségmegosztási arányok tartós garanciáinak megítélése

Az 1996. év fordulatot jelenthet a költségmegosztás tartós garanciáinak tekintetében. Az elfogadott törvénymódosítás értelmében 1997 január 1-től a helyi önkormányzatok részére biztosított mindenkori éves normatív költségvetési hozzájárulások összege nem lehet kevesebb, mint a tárgyévet megelőző második évben a helyi önkormányzatok által fedezett közoktatási kiadások nyolcvan százaléka. A törvényalkotói szándék szerint ezáltal kiszámíthatóbbá válik az állam és az önkormányzatok között a normatíva által közvetített közvetlen költségmegosztás. Az elfogadott törvény felfogható úgy is, mint tervezhetőbb, előrejelezhetőbb garanciális szabály az állami hozzájárulás minimális mértékére vonatkozóan. A törvény valóban előrelépés abban az értelemben, hogy részben összekapcsolódik az ágazati kiadások növekedése az önkormányzatokat megillető normatív támogatások mértékével. Azért csak részben mert az infláció és a béremelés alakulása miatt az előreszámítás lehetősége a mérték vonatkozásában korlátozott.

Az új finanszírozási modell ugyanis csak akkor garantálhatna stabil költségmegosztást, ha a béremelés mértéke egyenletes lenne. Amikor a tárgyévben és az azt megelőző évben a korábbinál nagyobb mértékű a béremelés vagy egyszeri bérintézkedés valósul meg (ami az ágazatban bevált gyakorlatnak tekinthető), akkor a költségmegosztásban az önkormányzatok rovására történik elmozdulás. Az önkormányzatok számára eleve beépül az inflációs veszteség, amely kétszámjegyű infláció esetén akár az is jelentheti, hogy a jelenlegi - normatíva által közvetített - költségmegosztási arány nem változik.

Fenntartva azt a megállapítást, hogy az elfogadott finanszírozási modell a garanciák tekintetében előrelépést jelent, azt is célszerűnek tűnik rögzíteni, hogy a közoktatási törvény túlértékeli a normatíva szerepét az önkormányzati finanszírozás rendszerében. Erősíti azt a látszatot, hogy közvetlen összefüggés van a normatíva alakulása és az intézmények anyagi helyzetének változása között.

A szükségesnél nagyobb szerepet ad a kiegészítő normatíváknak, ezzel bizonyos értelemben a feladatfinanszírozás elemeit viszi be egy olyan rendszerbe, amely alapvetően forrásfinanszírozási szemleletű. Mivel a garanciát nem az alapnormatívák tekintetében, hanem a teljes (kiegészítő és alapnormatívák együtt) állami hozzájárulásra vonatkozóan tartalmazza, ezért túlságosan nagy különbség alakulhat ki a valóban fedezett költséghányad tekintetében az egyes önkormányzatok között. Ez még önmagában nem okozna gondot, hiszen a fajlagos költségek tekintetében a feltételek különbözősége és az önkormányzati hatáskörű döntések miatt egyébként is lényegesek az eltérések. Nem számítható azonban megbízhatóan az előre a kiegészítő normatívák mértékének változása, az éves költségvetési döntések szakmapolitikai és egyéb megfontolásai.

1996-ban még a régi törvényi szabályozás volt hatályos, amely garanciális szabályokat nem tartalmazott.

A garanciák hiánya nagyon súlyos következményekkel járt a közoktatásban dolgozó pedagógusok keresetnövekedése szempontjából. Az éves adatok azt mutatják, hogy a reálkereset a közoktatás dolgozóinak körében 10%-kal csökkent.

A nominálkeresetek mindössze 11,7%-kal emelkedtek miközben az éves fogyasztói árindex 123,6%-os volt.

A szokásosnak tekinthető éves béralkuktól eltérően 1996-ban háromoldalú megállapodás született, amely a hároméves közalkalmazotti megegyezésből kiindulva az ágazatban 17,5%-os keresetnövekedés feltételeit, kötelezettségeit és garanciáit fogalmazta meg. A kormány, a legnagyobb fenntartók az önkormányzatok képviselője és az érdekvédelmi szervezetek által aláírt megállapodásról azonban viszonylag rövid időn belül kiderült, hogy annak tartalmát, végrehajtását az érintettek eltérően képzelték el. Tanulságos lehet az okok részletesebb elemzése, mert rávilágíthat a költség- és felelősségmegosztás évek óta tisztázatlan, megoldatlan kérdéseire.

A bérmegállapodás a keresetnövekedés meghatározott mértékére vonatkozott. Pénzügyi forrásként a normatíváknak a korábbi évektől jelentősebb emelését: mint állami kötelezettséget és önkormányzati (fenntartói) belső átcsoportosításokat jelölték meg. Az önkormányzati belső átcsoportosítások lehetőségét a pedagógusok kötelező óraszámának emelése alapján a létszámcsökkentés biztosította volna. A pedagógus bértábla módosítása, amely mint az alapilletmény minden fenntartó (munkáltató) általi kötelező emelése jelent meg a gyakorlatban, 9-10%-os illetményemelést írt elő.

Az első, látszólag pénzügytechnikai, valójában azonban lényeges és tartalmi gondot a bérmegállapodás késői időpontú aláírása jelentette.

Az önkormányzati gazdálkodás, a normatív finanszírozás sajátosságai következtében az önkormányzatok többségének éves költségvetése a megegyezés időpontjára gyakorlatilag elkészült. Hiába volt az ágazati normatíva jóval magasabb mint a korábbi években, a forráshiánnyal küszködő önkormányzatok - új közalkalmazotti bértábla hiányában - az eredeti előirányzatok szintjén a régi bérekkel készítettek költségvetést.

A normatívából származó bevételt pedig az összes forrás részeként az előirányzatok szintjén felhasználásra betervezték. A gyakorlatban az azt jelentette, hogy a közalkalmazott bértábla megjelenésének időpontjában jelentős volt azoknak a fenntartóknak a száma, akiknek nem volt - előirányzat szintjén - szabad forrása, még a kötelező béremelés feltételeinek megteremtéséhez sem. A normatíva növekménye mint fedezet - ami elvileg az állami kötelezettségvállalás fedezetét biztosította volna - az alapilletmények emelésének időszakában az egyes önkormányzatok szintjén nem állt rendelkezésre. Félreértés ne essék: a forrásfinanszírozás rendszerében a normatíva (és annak növekménye) nem kötött felhasználású, pénzügyi szabálytalanságot tehát az érintett fenntartók nem követtek el. A tanulság inkább az lehet, hogy az önkormányzati gazdálkodás sajátosságait nem szabad figyelmen kívül hagyni, a béralkú elhúzódása a tervezés sajátosságai miatt hátrányos helyzetbe hozta az ágazatot.

A jövő szempontjából sokkal lényegesebb összefüggés az, hogy az önkormányzatok nem tekintették magukra nézve kötelezőnek az (a legnagyobb) önkormányzati szövetség által is aláírt megállapodást.

Éveken keresztül volt jogos követelése az önkormányzatoknak: a meghatározó fenntartók bevonásával szülessenek meg a megegyezések, hiszen a végrehajtás felelőssége és anyagi terhe elsősorban azokat terheli. Miután kötelezettségvállalásuk teljesítésének garanciáit nem tudták megteremteni az érdekegyeztetés másik két szereplője joggal vitatja az önkormányzatokat képviselők legitimitását.

Felerősödhet az a vélemény amely szerint megfelelő biztosítékokat csak az alapilletmények megfelelő mértékű emelése jelenthet a központilag (törvényileg) elfogadásra kerülő bértáblázaton keresztül. Ehhez pedig nincs szükség az önkormányzatok bevonására, közreműködésére, csak a végrehajtásban, ezért az érdekegyeztetésből kihagyhatóak.

A háromoldalú megállapodás az önkormányzati feladatvállalás eredeti elképzelése szerint is téves elképzelésen alapult. A fenntartóknak a létszámleépítésből, átszervezésből keletkező megtakarításból kellett volna fedezni a keresetnövekedés megközelítően egyharmadát. Ebben az állam keretfeltételként a kötelező óraszámok emelését tette lehetővé és egyértelműbben megfogalmazta a kötelező feladat ellátásának minimumát óraszámban kifejezve. Önkormányzati szinten azonban akkor, amikor költségvetésük forráshiányos nem tekinthető racionálásnak az a döntés, amelyet a megállapodások feltételeztek. Az önkormányzat számára az nem jelent megtakarítást, ha a felszabaduló összeget az ágazaton belül béremelésre kell felhasználni. Helyi szinten ugyanis nincs béremelési kényszer! A települések többségében nincs pedagógushiány - inkább a felesleg a jellemző - az ágazat dolgozóinak az állásféltése miatt az érdekérvényesítés ereje és esélye kicsi.

Az iskolabezárás, a pedagóguselküldés konfliktusokkal jár, amelynek önkormányzati szinten "nincs eredménye". Az érdekösszeütközést a pedagógusokkal és a szülőkkel csak azért felvállalni, hogy kevesebb pedagógusnak több bért tudjanak fizetni, ez a magatartás nem várható el reálisan a döntéshozóktól a településeken. Leépítést csak ott vállaltak fel, ahol a felszabaduló összegeket az ágazatból kivonva a forráshiány csökkentésére vagy más fontosabbnak ítélt feladatok ellátására fordították.

A pedagógusoknak és érdekképviseletei szerveiknek helyi szinten és országosan sem volt valós esélyük a megállapodás betartására. Az 1990-es években gyakran bevált módszerrel 1996-ban nem sikerült az államtól (kormánytól) utólagos alkuval, tartós kötelezettségvállalással a keresetnövelés hiányzó forrásait megszerezni. Az év végén a kormány által finanszírozott egyszeri hozzájárulás csak arra volt elég, hogy a nominálkereset emelkedése legalább a 10%-ot haladja meg.

Érdekkülönbségek a kötelező és vállalható feladatok önkormányzati és intézményi megközelítésében

1996-ban folytatódott - jelentősen megváltozott feltételrendszerben - az intézmények által ellátott feladatok kiterjedtségének fenntartók (általában önkormányzatok) általi felülvizsgálata. Az önkormányzatok a korábbinál kedvezőbb pozícióba kerültek azzal, hogy a közoktatási törvény elfogadása után óraszámban kifejezhetővé vált az állam által előírt feladat minimuma, ami eddig állandó viták tárgya volt a fenntartók és az intézmények között. A korábbi években ugyanis nem volt egyértelmű, hogy az állam mikor tekinti ellátottnak (óraszámban kifejezve) a kötelező feladatot. Az intézmények -teljesen érthető módon - a tanórán kívüli órakeret elismertetésekor, a bontások indoklásánál a speciális szakmai feladatok felvállalásánál egyrészt tanulói, szülői igényre, másrészt a várhatóan bekövetkező törvényi változásokra hivatkoztak. Ezek elismertetése azért volt évekig viszonylag könnyebb, mert a tanulólétszám csökkenése miatt gyakran a korábban jóváhagyott pénzügyi kereten belül maradva, megszűnő feladat helyébe találtak új feladatokat, funkciókat.

Ennek következtében egyre nagyobb különbségek alakultak ki az intézmények között az ellátott feladat mértékében. Egyszerűbben fogalmazva: az egy tanulócsoportra jutó órakeret intézmények közötti eltérései egyre erőteljesebbé váltak.

A tantárgyfelbontásban jóváhagyott órakeret - mint az ellátott feladat intézményi mutatója - nagyon jól tükrözi az egyes intézmények között fennálló különbségeket. Ezeknek a különbségeknek egyszerre van pénzügyi és tartalmi jelentősége. Pénzügyileg azonos tanulócsoportszám mellett az intézményi költségkülönbségek dominánsan következnek az ellátott óraszám eltéréseiből. Tartalmilag szélesebb körű szolgáltatást nyújthat egy intézmény akkor, ha az önkormányzat által elismert óraszáma (egy tanulócsoportra vetítve) az átlagosnál magasabb. A minisztérium 1995. évi részletes adatfelvételéből kitűnt, hogy az intézmények között lényeges különbségek vannak az órakeretek tekintetében: a kötelezőnek tekinthető óratervi órákhoz viszonyítva az ellátott óraszámok 110-160%-os intervallumban mozogtak.

Az önkormányzatokkal szemben az intézmények arra hivatkoztak, hogy intézményi megközelítésben a kötelező feladat nem lehet egyenlő a törvényi minimummal. Elsősorban azért nem, mert az önkormányzatok tartalmát tekintve tartós kötelezettséget vállaltak akkor, amikor jóváhagyták tagozatok indítását, speciális intézményi feladatok ellátását. Ezzel a feladatvállalással az intézményi szinten felfogott kötelező feladat óraszámban kifejezve érthető módon magasabbá vált mint a törvényi minimum. Az oktatás sajátosságai miatt a tagozatokra, intézményi specializálódásokra kiadott önkormányzati hozzájárulások nem vagy alig vonhatóak vissza az adott évfolyamok kifutásáig. Ennek időtartalma viszont több év is lehet.

Különösen 1996-97-es tanév indításánál az önkormányzatok nagy figyelmet fordítottak a tantárgyfelbontásban jóváhagyott órakeretek felülvizsgálatára. A városokban ez gyakran járt együtt főleg az általános iskolák esetében arányosítással, ami szinte kivétel nélkül "lefelé nivellálást" jelentett. Csökkentették azoknak az intézményeknek az órakeretét, amelyekben kiugróan magas volt a bontások, a tanórán kívüli foglalkozások órakerete.

Valószínűsíthető, hogy ez a tendencia - főleg a NAT bevezetésének helyi szabályai megalkotása során - folytatódni fog. A tervezésben és a szabályozásban helyi szinten új mutatószám válhat meghatározóvá az adott tanulócsoportszám és struktúra mellett, az intézmény engedélyezett órakerete. Ennek a mutatószámnak a költségvetési tervezésben még nagyobb lehet a szerepe mint a tanulócsoportszámnak, hiszen az intézményi órakeret még közvetlenebbül határozza meg a pedagóguslétszámot mint a tanulócsoportok száma. Feladatmutatóként minden bizonnyal párhuzamosan jelenik meg a jövőben az intézmények önkormányzat által jóváhagyott tanulócsoportszáma és órakerete, amely még kiegészülhet az engedélyezett csoportszám hosszútávú meghatározásával.

Az önkormányzati érdekeltség változásai a feladatellátás megvalósításában, a gazdasági stabilizációs intézkedések hatása

A közoktatásnak a működési sajátosságából következően a kormány által meghirdetett gazdasági stabilizációs intézkedések hatása és kényszere az 1996-97-es tanévben éreztette hatását. A szakmai és a laikus közvéleményben, a helyi politikában ennek hatásai és következményei erőteljesen túlértékelődve jelentek meg. Még a kormányzati program meghirdetése előtt kezdett kirajzolódni, hogy új periódus veszi kezdetét az intézményi szerkezet átalakításában, módosulásában. 1995-ben a hivatalba lépő új önkormányzatok kényszerű felismerése alapján egyértelművé vált, hogy az állam nem vállalja át csökkenő gyermeklétszám mellett a korábbi átalakítás egyre növekvő költségigényének terheit. A finanszírozási gondok megoldása erőteljesebben helyi szintű feladattá vált, a közvetlen bérfinanszírozás nem valósulhatott meg. Az önkormányzatok egy része - még a stabilizációs program meghirdetése előtt - egyre erőteljesebben kezdett élni fenntartói jogosítványaival, az intézményhálózat formálásában véget vetett az alulról irányított átalakítás korszakának. Újrakezdődtek az intézményi átvilágítások, amelyeknek tartalma pénzügyi megközelítésű volt. 1996-ban ez a folyamat már határozottabban, központilag támogatott, majd elvárt módon racionalizálási döntések formájában jelent meg. Elfogadottá vált - minden érintett szintjén -, hogy az ágazatban csak az intézményi szerkezet átalakításával érhető el megtakarítás, illetve akadályozható meg a további (fajlagos) költségemelkedés. A megvalósításban, a gyakorlati végrehajtásban az intézményi kapacitások és ezáltal a pedagógusok számának csökkentésében azonban a szabályozás ellentmondásai valamint a sajátos település- és intézményszerkezet erőteljes korlátokat jelentettek:

• Az intézményeket fenntartó legkisebb településeken nem erősödött fel a társulások kezdeményezésének folyamata. Az összevont vagy alacsony létszámú osztott osztályokkal működő iskolák osztály- és pedagóguslétszámát a változások akkor nem érintették, ha az intézmények megszüntetésére, összevonására nem került sor.
  
• Az évfolyamonként egy osztállyal, településként egy intézményt fenntartó önkormányzatok alapvetően arra törekedtek, hogy óraszámban kifejezve minimalizálják az ellátott feladatot. Csökkentették a tantárgyfelosztásban szerepeltethető órakeretet, a szakkörök, a csoportbontások számát. Ezeken a településeken sem csökkenhetett a tanulócsoportok száma, és gyakorlatilag nem vagy minimálisan esett a pedagóguslétszám. Az órakeretek csökkenése inkább a túlórakeretek mérséklődését, ezáltal a jövedelmek további visszaesését eredményezték, ami önkormányzati szinten bizonyos megtakarítást jelentett.
  
• A tanulócsoportszám és a pedagóguslétszám csökkenése a városokban, elsősorban azokban a vidéki városokban következett be, amelyekben a demográfiai változásokhoz legkevésbé igazodó folyamatok mentek végbe az 1990-es évtized első felében.

Az intézményen belüli racionalizálás lehetősége, az intézményi kapacitások ésszerű kihasználása

Az iskolák számának csökkentésére és ezzel párhuzamosan a nagyobb városokban lehetőség kínálkozott az intézmények eltérő méretei és a demográfiai helyzet sajátosságaiból adódóan az intézményi kapacitások jobb kihasználására. Az intézményi kapacitásnak tartalmilag kétféle lehetséges megközelítése van, a tanulócsoportszámra és a tanulólétszámra egyaránt értelmezhető a befogadóképesség. A nagyobb városokban a települési iskolaszerkezeten belül egyaránt megtalálhatók a kis-, a közepes és a nagyméretű intézmények. A különböző városrészek eltérő kor- és családösszetételéből következően az intézmények ellátási körzetein belül a tanulólétszám nem arányosan változik. Különösen igaz ez a tanulólétszámra legerőteljesebben érzékeny nagyiskolák esetében. A gyermeklétszám tartós csökkenése esetén a fenntartók mozgástere növekszik az intézményi kapacitások jobb kihasználásának biztosításában, szorosabb kapcsolat teremthető a közepes és nagyiskolák tanulócsoportszámra és tanulólétszámra vetíthető befogadóképessége között, abban az esetben, ha az önkormányzat felvállalja a következetes tanulócsoportszám szabályozást, az ellátási (beiskolázási) körzetek átalakítását. Ezáltal teremthető meg a nagyiskolák kapacitásának teljes kihasználása, az egyes tanulócsoportok magasabb létszámú indítása, más intézményekben pedig a bezárás feltételeinek, illetve a tanulócsoportszám csökkentésének a lehetősége. A nagyobb intézményi méret kisebb fajlagos költségekkel működő intézményhálózat kialakulását eredményezheti, megakadályozható jelentősen kisebb tanulólétszámok mellett a változatlan tanulócsoportszám intézményi megőrzése. Pusztán pénzügyi megfontolások alapján minden bizonnyal a közepes és nagy létszámú (16 tanulócsoportnál többet működtető) intézmények minél teljesebb feltöltése lenne a leggazdaságosabb megoldás. Különösen igaz ez azért, mert tanulólétszámra értelmezve vannak olyan intervallumok - elég széles hatások között - amelyek a tanulócsoportszámot nem vagy alig befolyásolják. Évfolyamonként három osztályt működtető iskolában - ha a szabályokat betartják - az évfolyamlétszám a 65-90 fős határok között mozoghat.

A városok által végrehajtott kapacitáscsökkentő intézkedések egyszerűbb útjának a nagyiskolák tanulócsoportszámra értelmezett kapacitásának csökkentése bizonyult. A nagyobb intézményekben erőteljesebb a pedagógusok természetesnek tekinthető létszámmozgása is, a tanulócsoportszámok csökkenése és annak létszámfelszabadító hatása kevesebb konfliktussal biztosítható. A kapacitáscsökkentés tehát inkább a nagyobb intézményeket érintette, a helyi politikai feszültségeket okozó iskolabezárásokat kevesebb önkormányzat vállalta fel. Ennek következményeképpen települési szinten tartósan magasabb fajlagos költségekkel működő intézményhálózat konzerváltak azokban a városokban, ahol a tanulócsoportszámon belül emelkedett a kisiskolák tanulócsoportjainak aránya.

Az általános iskolákban a legfontosabb változások tartalmukat tekintve azok a sajátosságok, amelyek 1995-ben és 1996-ban a korábbi évek tendenciáinak a módosulását jelentik:

• Az általános iskolák száma kismértékben csökkent, két tanév alatt mindössze 48-al (1,3%-al).
  
• A leírtakból következően az osztályok (tanulócsoportok) számának mérséklődése erőteljesebb: az 1996-97-es tanévben a tanulócsoportok száma 2072-vel (4,4%-al) alacsonyabb mint két tanévvel korábban.
  
• A pedagóguslétszám, amely az 1994-95-ös tanévig, szinte folyamatosan emelkedett, az ezt követő két évben 6281 fővel csökkent, ami közel 7%-os leépítésnek felel meg. Ebből az 1996-97-es tanévre 3233 fő jutott, amely az előző tanév létszámához viszonyítva 3,7%-os csökkenést jelent. Az elbocsátások száma ettől lényegesen alacsonyabb, hiszen sok pedagógus vette igénybe - az életkorból következő nyugdíjazás mellett - a korengedményes nyugdíjazás lehetőségét.
  
• A középfokú tanintézetekben a végbemenő szerkezeti változások csak minimális dolgozói létszámleépítést tettek lehetővé, sajátos megoszlásban. Az utolsó két tanévben a középfokú intézményekben a pedagóguslétszám összesen 576 fővel csökkent. A gimnáziumokban és a szakközépiskolákban a pedagógusok száma nőtt, a szakmunkásképzőkben és a szakiskolákban csökkent.

A pedagóguslétszám csökkenésének szándéka, a szigorúbbá váló helyi szabályozás elkerülhetetlenné tette a kötött létszámgazdálkodás bevezetését. Jogszabályi előírásként az önkormányzati éves terv kötelező táblái kiegészültek az intézmény jóváhagyott (engedélyezett) létszámának meghatározásával. Ez a lépés elkerülhetetlen volt, sőt a közalkalmazotti törvény hatályba lépésével egyidejűleg indokolt lett volna a bevezetése. A közalkalmazotti törvény az ágazati sajátosságtól függetlenül, önmagában is növeli a kiadások létszámfüggő jellegét. A közalkalmazotti státuszhoz kötődő járandóságok, adható juttatások és a bértömeggazdálkodás filozófiája nem egyeztethető több okból sem össze.

Elsősorban azért nem, mert azonos intézményi feladat ellátása esetén, azonos bértömegből a pedagóguslétszám különbsége nem finanszírozható a létszámhoz kötődő juttatások viszonylag magas aránya miatt. A közalkalmazotti törvényhez kapcsolódó garanciákat végső soron nem az intézményeknek - bár az intézményvezető a munkáltató - hanem a fenntartónak kell biztosítani.

A közalkalmazotti bértáblázat alapján megvalósuló béremelési mechanizmus a bértömeggel szemben a létszámot teszi a tervezés alapjává. Ráadásul az igen gyakori állami beavatkozás - bérfejlesztés központi forrásokból - is a ténylegesen betöltött létszámot tette a számítások kiindulópontjává.

Az órakeretek arányosítása együttjárt a létszámarányosítással is a különböző intézmények között azokban a településeken, ahol több intézmény működik. A létszámfelszabadító hatás - a szakemberek számára egyáltalán nem váratlan módon - kétféle formában jelent meg. A számított létszámfelszabadító hatás a ténylegesen elküldött pedagóguslétszámnak csaknem kétszerese volt.

Az órakeretek csökkenése - párhuzamosan és felerősítve a kötelező óraszámok emelésével - csökkentette a túlórában ellátható órák számát. Pedagógust csak akkor küldtek el, ha már a kötelező óraszámát sem tudták biztosítani. Nagyobb intézmények esetében ez bekövetkezett, főleg akkor, ha lehetősége nyílt a fenntartónak a párhuzamos osztályok összevonására, a kilépő nyolcadikosnál alacsonyabb számú első osztályok indítására.

A közoktatási törvény szakmai-tartalmi változásának összefüggései a finanszírozási rendszerrel

1996 nagy mulasztásának tekinthető, hogy helyi szinten nem születtek meg azok a döntések, sőt többségében még a döntéselőkészítés sem kezdődött el, amelyek a NAT bevezetésének települési, intézményi szintű keretfeltételeire vonatkoznak. Intézményi szinten helyi tantervek kidolgozását csak akkor lehet megalapozottan elkezdeni, ha a fenntartó legalább középtávú hatású döntéssel meghatározza a intézmény szerepét a településen, a működés jövőbeni általános kereteit.

A NAT 1998. évi bevezetése, a közoktatási törvény 1996. évi módosítása - feltételezve, hogy valóban tartós szabályozási hatása lesz - megteremtette a középtávú tervezés lehetőségét, kiválthatja annak szükségességét. Különösen igaz lehet ez a megállapítás az oktatás helyi szintű szakmai - tartalmi működési kereteinek meghatározására, az önkormányzatok és az intézmények kapcsolatának tartalmi módosulására. Egyértelműbbé váltak - ha nem is teljesen - azok az általános feltételek, amelyek korábban a megalapozott középtávú oktatástervezés lehetőségét kizárták, illetve korlátozták. A törvény ugyanakkor döntési kényszert is hordoz: két éven belül (de lehetőleg minél gyorsabban) a fenntartónak meg kell határozni azokat a kereteket, amelyek ismeretében az iskolai hatáskörbe tartozó tartalmi döntések megszülethetnek. Némi leegyszerűsítéssel élve: új szakmai-tartalmi pályára helyezhetőek az intézmények, átalakítható az intézményrendszer, újrafogalmazható a településen az ellátott feladat szakmai kiterjedtsége (mértéke), meghozható minden olyan döntés, amelynek a hatása, következményei tartósan hosszú évekre meghatározzák a településen a közoktatási feladat ellátását.

Az önkormányzati testületeknek - minimálisan középtávú hatású - döntéseket kell, illetve célszerű hozniuk konkrétan, illetve keretfeltétel jelleggel.

A település demográfiai adatainak és a jelenlegi intézményhálózat ismeretében meg kell határozni a helyi feladatellátás középtávú szervezeti kereteit. Ez módszereiben ismert, tipikusan költségvetési előreszámítási módszerekkel történhet. Mutatószámonként az ágazat közismert - tanulólétszám, tanulócsoportszám, egy osztályra jutó létszám - adatait, mutatóit kell felhasználni az előrejelzések során. Új, törvényi keretként a létszámhatárok (átlaglétszám, maximális létszám) fogalmazódtak meg, mint olyan paraméterek, amelyek az adott helyzetben egyszerre jelenthetnek döntési korlátot (ha az osztálylétszámok tartósan magasabbak voltak a maximálisnál), illetve lehetőséget (ha nagyon alacsony volt az átlagos osztálylétszám).

Helyi politikai hatásait is vizsgálni kell a lehetséges döntéseknek, különösen akkor, ha intézmények megszüntetéséről, átalakításáról, összevonásáról is megfogalmazódnak javaslatok. Az ágazat lassan közismertté váló sajátossága: "minél kisebb a gyerek, annál könnyebb fellázítani a szülőt", és a szülők minden átlagosnál kedvezőbb (vagy annak vélt) feltételt szerzett jognak tekintenek fellépésük során. A politikai következmények mérlegelése az önkormányzati testületek kizárólagos joga és felelőssége.

Ezt az egyébként alapigazságot időben a döntéselőkészítők - gyakran szakmabeliek - tudomására kell hozni. A korábbi évek egyik jellemzőjeként ugyanis az ágazatban erősen összemosódtak a döntéselőkészítő - döntéshozó - végrehajtó funkciók, különösen azoknak "de facto" értelmezésében. (Iskolarendszer alulról történő átalakításának korszaka.)

A Nemzeti Alaptanterv, a helyi tantervek bevezetésével, a törvény által megfogalmazott keretek között újraszabályozható az intézmények által ellátott szakmai feladatok kiterjedtsége, az iskolák önkormányzatok által elismert feladata. Az önkormányzatok számára több tekintetben is alapvetően új helyzetet jelent a törvény hatálybalépése. Miután óraszámban kifejezhetővé vált az intézményi kötelező feladat ebből következően az önkormányzati testületek tényleges döntési hatáskörhöz juthatnak: meghatározhatják az egyes intézmények szintjén az önkormányzat által elismert feladatot óraszámban kifejezve. Felülvizsgálhatják a jelenleg ellátott óraszámot, a kezdeményezés lehetősége átkerül az önkormányzati oldalra: az iskoláknak kell olyan szakmai programot javasolni és indokolni, amely alapján a minimálisnál nagyobb órakeretet esetleg elismer a testület.

Az önkormányzatok egyszerre valódi szakmai-pénzügyi tartalmú döntési lehetőséget kaptak, hiszen meghatározhatják azokat a feltételeket, amelyekre minimálisan középtávon épül az intézmények tartalmi munkája. Testületi határozatban jelenhet meg a helyi tanterv elkészítésének az önkormányzat által elismert feladata.

Az önkormányzatok elvileg ettől még tovább is mehetnek, különösen akkor, ha az általuk elismert órakeret meghaladja a törvényi minimumot. Befolyásolhatják (meghatározhatják) az egyes intézmények sajátos képzési profilját, irányultságát, módosíthatják a korábbi tagozatok rendszerét. A minimálisat meghaladó órakeret csak akkor ismerik el, ha az intézmény meggyőzően bizonyítani tudja a szakmai feladat részletes tartalmi indoklásával annak fontosságát az adott településen. A korábbi összefüggés megfordul: nem az önkormányzat farag le a már korábban megszerzett óraszámból, hanem az intézménynek kell indokolni és elfogadtatni annak fontosságát, jelentőségét, pozitív következményeit. Ez olyan lehetőség az önkormányzatok számára, amelyre eddigi működésük során nem, vagy csak korlátozottan nyílt lehetőségük.

Az iskolák - látszólag - nagy vesztesek lehetnek ebben az új helyzetben, illetve új pozícióba kerülhetnek, az önkormányzati testületek, felelősséggel élhetnek fenntartói jogosítványaikkal. Lefordítható a kötelező feladat szakmai tartalma pénzügyi összefüggésekre, a lehetőségek és az igények figyelembevételével egyszerre születhet tartalmában várospolitikai és pénzügyi döntés. Nem történik tehát más, mint az, hogy a korábban felborult egyensúly helyreáll, az önkormányzat valóban a település felelős irányítói pozíciójába kerül.

Az intézmények felé a helyi tantervek keretfeltételeinek meghatározása ugyanakkor tartós kötelezettségvállalás is az önkormányzatok részéről. A testületi döntés tehát középtávú garanciákat is hordoz, különösen akkor, ha mutatószámként az engedélyezett órakeretet is meghatározzák. Ez a garancia nagyon sokat jelenthet az intézmények számára, hiszen elkerülhető ezáltal, hogy az éves restrikciós intézkedések állandó célpontjai legyenek.

Az általános iskolák néhány fontosabb adata, 1993-1996

Megnevezés	1993/94	1994/95	1995/96	1996/97*
	tanév
Tanulólétszám	1009 416	985291	974806	965943
Pedagóguslétszám	89655	89939	86891	83658
Osztályokszáma	47676	47578	46425	45506
Iskolákszáma	3771	3814	3809	3766
	1992/93=100,0
Tanulólétszám	96,7	94,4	93,3	92,5
Pedagóguslétszám	100,1	101,1	97,7	94,1
Osztályokszáma	98,6	98,4	96,0	94,1
Iskolákszáma	101,5	102,6	102,5	101,3

*Előzetes adatok

Függelék

Az oktatási beruházások aránya intézménytípusonként az összes oktatási kiadásból, 1990-1995 (%)

Év	Óvoda	Alapfok	Középfok
1990	4,0	8,8	13,3
1991	2,3	9,0	10,4
1992	2,6	7,9	10,3
1993	2,0	6,2	8,1
1994	2,1	5,6	7,8
1995	1,8	3,9	7,4

A jóléti ráfordítások aránya az oktatási intézmények folyó ráfordításaiból, 1985-1995 (%)

Év	Általános iskola	Középfokú oktatás
1990	25,1	16,7
1991	23,4	16,1
1992	23,1	17,3
1993	21,5	17,5
1994	21,2	16,7
1995	21,5	16,3

Forrás: Számított adatok a PM adatai alapján.

Az általános iskolai folyó kiadások megoszlása a ráfordítás célja szerint, 1990-1995 (%)

A jóléti és oktatási ráfordítások aránya az általános iskolai kiadásokból	Év
	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Általános iskolai oktatás	74,9	76,6	76,9	78,5	78,8	78,5
Szociáliskiadások aránya együtt	25,1	23,4	23,1	21,5	21,2	21,5
napközis ellátás	19,5	18,1	13,8	13,3	12,6	12,1
étkeztetés	1,8	1,9	5,3	7,3	7,8	8,7
diákotthoni ellátás	3,8	3,4	4,0	0,9	0,8	0,7
Együtt	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0

Forrás: Számított adatok a PM adatai alapján.

A középfokú oktatás folyó kiadásainak megoszlása a ráfordítás célja szerint, 1990-1995 (%)

A jóléti és oktatási ráfordítások aránya az oktatási kiadásokból	Év
	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Középfokúnappali oktatási
ráfordítások	83,3	83,9	82,7	82,5	83,3	83,7
Szociáliskiadások együtt	16,7	16,1	17,3	17,5	16,7	16,3
étkeztetés és tanuló szoba	2,8	2,6	2,8	3,3	3,4	3,7
diákotthon	13,9	13,5	14,5	14,2	13,3	12,6
ösztöndíj	..	..	..	..	..	..
Együtt	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0

Forrás: Számított adatok a PM adatai alapján.

A bérköltségek aránya a folyó kiadásokon belül intézménytípusonként, 1990-1995 (%)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Óvoda	46,3	46,6	45,7	47,4	48,8	50,5
Általános iskola	49,1	49,1	47,8	48,6	49,6	51,7
Gimnázium	53,5	53,7	51,5	51,9	53,1	54,0
Szakközépiskola	51,1	51,9	50,5	50,6	52,0	52,2
Szakmunkásképző	51,5	51,0	48,1	49,7	47,4	48,7
Szakiskola	50,2	47,3	45,7	47,6	49,2	47,7

Forrás: Számított adatok a PM adatai alapján.

Az egy tanulóra eső oktatási kiadások az egy főre eső GDP %-ában

Év	Óvoda	Alapfok	Szakmunkásképző	Szakközépiskola	Gimnázium
Magyarország
1990	19,6	18,4	23,7	29,3	24,2
1991	21,1	20,8	25,3	30,8	25,7
1992	20,9	22,3	28,0	30,9	25,9
1993	21,8	22,5	32,0	30,0	25,6
1994	22,0	23,4	28,6	26,7	24,9
1995	19,7	20,6	24,9	23,1	22,6
OECD-átlag
1992	16,0	20,8		26,7
1993	15,5	18,3		25,8

Forrás: Számított adatok a PM adatai alapján; Education at Glance. 1995

A költségvetés oktatási és közoktatási kiadásai a GDP %-ában

Év	Az oktatási	A közoktatási
	kiadásoka GDP %-ában
1985	4,18	3,30
1990	5,85	4,11
1991	6,34	4,53
1992	6,67	4,70
1993	6,53	5,21
1994	6,38	5,05
1995	5,58	4,38

Forrás: Számított adatok a PM adatai alapján.

A költségvetés oktatási és közoktatási kiadásai a GDP %-ában

Az egy tanulóra jutó költségvetési oktatási kiadások növekedése és a fogyasztói árindex növekedése (előző év=100%)

Év	Fogyasztói árindex	Egy főre eső kiadások
		óvoda	általános iskola	szakmunkásképző	gimnázium	szakközépiskola
1991	135,0	128,7	134,8	128,0	126,9	126,2
1992	123,0	116,9	126,9	130,8	119,2	118,3
1993	122,5	126,0	121,8	138,3	119,6	117,5
1994	118,8	124,4	128,2	110,0	120,0	109,7
1995	128,2	113,2	111,6	110,0	114,6	109,2

Forrás: KSH, számított adatok a PM adatai alapján.

Az oktatási beruházások aránya az összes ráfordításhoz viszonyítva

Év	Beruházási kiadások* MFt	Az összes oktatási kiadás %-ában
1990	11737,8	9,61
1991	13797,6	8,78
1992	14884,2	7,60
1993	13838,6	5,98
1994	15405,4	5,54
1995	13715,0	4,47

* Felhalmozási kiadások
Forrás: Számított adatok a PM adatai alapján.

Az oktatási beruházások aránya az összes ráfordításhoz viszonyítva

A költségvetés oktatási kiadásai és ennek az előző évhez viszonyított változása (folyó áron)

	1990	1991		1992		1993		1994		1995
	MFt	MFt	%	MFt	%	MFt	%	MFt	%	MFt	%
Óvoda	15672	20053	127,9	25002	124,7	30822	123,3	38427	124,7	43234	112,5
Általános iskola	50728	65177	128,4	78714	120,8	89723	114,0	108010	120,4	116429	107,8
Középfok,nappali tagozat	30045	39284	128,9	50494	128,5	57580	114,0	65524	113,8	71861	109,7

Forrás: Számított adatok a PM adatai alapján.