2014. április 25., péntek , Márk

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Jelentés a magyar közoktatásról >> Jelentés a magyar közoktatásról 2000

A közoktatás irányítása

2009. június 17.

2. A közoktatás irányítása

2.1. A magyar közoktatás-irányítás általános jellemzői

Az 1998-as kormányváltást, majd a közoktatási törvény 1999. évi átfogó módosítását követően lezajlott változások érintették ugyan a közoktatás-irányítás néhány fontosabb elemét, de a kilencvenes évek elején kialakult felelősségmegosztási modellt lényegében változatlanul hagyták. E modell alapvető jellemzői a következőkben foglalhatók össze: (a) a közoktatás irányítása erősen decentralizált, és az irányítási felelősséget több szereplő megosztva viseli; (b) horizontálisan a felelősség országos szinten megoszlik az oktatásért közvetlenül felelős Oktatási Minisztérium és más minisztériumok között; (c) vertikálisan a felelősség a központi (országos), a területi, a helyi és az intézményi szinten jelenik meg, azaz négy irányítási szint létezik; (d) helyi és területi (megyei) szinten az oktatás igazgatása integrálódott a közigazgatás általános rendszerébe, azaz nincs szervezetileg elkülönült oktatásügyi igazgatás; (e) helyi és területi szinten a közigazgatás (ezen belül az oktatásigazgatás) politikai önállósággal rendelkező választott testületek ellenőrzése alatt áll; (f) a területi szint szerepe viszonylag gyenge, ezzel szemben a helyi felelősség terjedelme igen tág; (g) a települési önkormányzatok száma magas, átlagos méretük kicsi (A kormányzati szintek..., 2000).

2.1.1. Irányítási szintek, funkciók és szereplők

A magyar közoktatási irányításon belül négy szint különíthető el: (a) központi vagy kormányzati, (b) területi vagy regionális, (c) helyi vagy települési és (d) intézményi szint. E szinteken a funkciók három típusát lehet megkülönböztetni: (a) politikai, érdekegyeztetési vagy konzultatív, (b) kormányzati, igazgatási vagy hatósági és (c) szakmai funkciók. Mindezek különböző irányítási felelősséggel rendelkező szereplőkhöz (szervezetek, intézmények, testületek) kapcsolódnak (lásd 2.1. táblázat).

2.1. táblázat
A magyar közoktatás irányítási rendszere: szintek, funkciók és szereplők

Szintek  Politikai, érdekegyeztető, konzultatív funkciók  Kormányzati, igazgatási, hatósági funkciók  Szakmai funkciók 
Országos  Parlament
A Parlament oktatási, tudományos, ifjúsági és sportbizottsága
Országos Köznevelési Tanács és állandó bizottságai
Országos Kisebbségi Bizottság
Közoktatás-politikai Tanács
Országos Szakképzési Tanács 
Oktatási Minisztérium
Oktatási Jogok Miniszteri Biztosa Hivatala
Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont
Egyéb szaktárcák 
Országos szakmai szolgáltató, kutató, fejlesztő intézetek (OKI, OI, OKSZI, NSZI, PTMIK,
Comenius 2000 Programiroda)*
 
Területi  Megyei önkormányzat és oktatással foglalkozó bizottsága
Megyei területfejlesztéssel és oktatástervezéssel foglalkozó testületek
Megyei Szakképzési Bizottságok
Megyei közoktatási közalapítványok kuratóriuma 
OKÉV területi egységei
Főjegyző
Megyei önkormányzat oktatással foglalkozó ügyosztálya 
Megyei fenntartású, területi funkcióval bíró közoktatási intézmények
Megyei, kistérségi pedagógiai szolgáltató intézmények (MPI-k, szolgáltató társulások) 
Helyi  Települési önkormányzat és oktatással foglalkozó bizottsága
Feladatellátó társulások döntéshozó szervei 
Jegyző
Települési polgármesteri hivatal
Intézményirányítási társulások irányító szervei 
Települési pedagógiai szolgáltató intézmények 
Intézményi  Iskolaszék
Diákönkormányzat 
Igazgató  Nevelőtestület 

Megjegyzés: 1. Az egyes funkciók a valóságban nem mindig választhatók szét élesen (pl. intézményi szinten az igazgatónak vannak szakmai feladatai, és a tantestületnek vannak érdekegyeztetési vagy igazgatási jellegű feladatai). 2. Az 1998 után megjelent szereplők dőlt betűvel vannak szedve.
*
A rövidítések feloldása: Országos Közoktatási Intézet, Oktatáskutató Intézet, Országos Közoktatási Szolgáltató Iroda, Nemzeti Szakképzési Intézet, Pedagógus-továbbképzési Módszertani és Információs Központ.

Ilyen, többszintű irányítás jellemzi a legtöbb fejlett ország oktatási rendszerét, bár vannak példák kevesebb és több irányítási szintre is. A különböző nagyságú és az eltérő oktatási szinteknek megfelelő intézményeket fenntartó települések közoktatási jogosítványai Magyarországon nem különböznek egymástól. Így például egy mindössze néhány évfolyamos intézményt és egy komplex helyi rendszert fenntartó önkormányzat ugyanolyan jogkörökkel rendelkezik. Ugyanígy intézményi szinten sem különböznek az egyes oktatási szintek döntési kompetenciái, hiszen egy általános iskola, amely mindössze az iskoláztatás kezdő szakaszát biztosítja, és egy érettségire felkészítő középiskola tantestülete és vezetése hasonló döntési jogosítványokkal rendelkezik.

Az egyes szintek és az egyes szereplők közötti kapcsolatokban a közvetlen függőségi viszony igen ritka: közoktatás-irányítási rendszerünkre jellemző az egymást kiegészítő és egymást korlátozó autonómiák léte. Az egyes autonómiák közötti potenciális konfliktusok kezelése egyfelől az érdekegyeztetési és a partneri kapcsolatok rendszerében lehetséges (ezekkel e fejezeten belül később önálló részben foglalkozunk), másfelől bírói úton. A közoktatási törvény bizonyos esetekben (pl. a pedagógiai program jóváhagyásának elutasítása esetében) támogatja az intézmények és fenntartójuk közötti viták bírósági úton való rendezését. Ilyen eljárásra azonban a pedagógiai programok 1998-ban és az óvodai nevelési programok 1999-ben történő jóváhagyása időszakában nem került sor. Ugyanakkor a kilencvenes években a közoktatás szempontjából több fontos döntést hozott az Alkotmánybíróság. Az 1997 után hozottak közül érdemes megemlíteni annak kimondását, hogy az önálló község alakításának nem feltétele az oktatási szolgáltatás biztosítására való képesség1 (az 1998 előtt hozott döntésekről lásd Jelentés..., 1998).

Nemzetközi összehasonlító vizsgálatok azt mutatják, hogy az erősen decentralizált magyar közoktatás-irányítási rendszer a résztvevők számára igen nagy szabadságot biztosít, ugyanakkor nagyobbak az ellátásbeli és minőségbeli egyenlőtlenségek (Altrichter-Halász, 2000). Ebben a rendszerben a minőség biztosítása is külön erőfeszítéseket és sajátos eszközök alkalmazását kívánja meg.

2.1.2. A különböző területek irányítása

Az irányítási rendszert elemezhetjük az irányított területek tartalma szerint is. A magyar közoktatás-irányítási rendszer néhány fontos sajátossága egy-egy területen a közoktatási törvény 1999. évi módosítása után megváltozott: az intézményi és a fenntartói autonómia terjedelme némileg csökkent, a központi szint szerepe viszont növekedett. A kilencvenes évtized végére jellemző állapotot a következőképpen írhatjuk le:

(a) A tanítás tartalmával és szervezésével kapcsolatos kérdésekben csak az iskolai és az országos szint rendelkezik döntési jogokkal, a helyi és a területi szint szerepe itt jelentéktelen (pl. a helyi hatóság közvetlenül nem vizsgálhatja az iskolai programok szakmai tartalmát). A kötelezően tanítandó tantárgyak óraszámát 1993 óta az iskolák viszonylag szabadon alakíthatták, a közoktatási törvény 1999-es módosítása nyomán bevezetendő kerettantervek ezt várhatóan jelentősen korlátozzák.

(b) A tervezés és a struktúrák kérdésében az irányítási jogosítványok megoszlanak a különböző szintek között. A kötelezően tanítandó tantárgyakat és tartalmakat központi szinten alakítják ki, ugyanakkor ezt meghatározott keretek között a helyi igényeknek megfelelő tantárgyakkal és tartalmakkal egészíthetik ki az iskolák. Az intézményi struktúrát, valamint az attól való eltérés szabályait jogszabályok rögzítik. Az iskolalétesítés helyi ügy, azonban az alapítást megelőzően ki kell kérni a megyei önkormányzat fejlesztési tervre alapozott szakvéleményét. A vizsgákat központilag szabályozzák, ám azok követelménye kiegészülhet helyi tartalmakkal, ha azok megfelelnek a jogszabályban rögzített előírásoknak.

(c) Az iskoláknak és a helyi hatóságoknak viszonylag nagy szerepük van a személyzettel kapcsolatos döntésekben, országosan csak általános szabályokat határoznak meg (a tanárok alkalmazásáról az iskola, az igazgatóéról a helyi hatóság dönt, előrelépésükről és bérükről az országos szabályok keretei között helyileg döntenek).

(d) A helyi szintnek meghatározó szerepe van a források allokálásában, a legtöbb iskola azonban rendelkezik gazdálkodási, ezen belül az előirányzatok feletti rendelkezés önállóságával.

2.1.3. Ellátási felelősség, intézménytulajdon és iskolafenntartás

A közoktatásról való gondoskodás Magyarországon a helyi közösségek, illetve azok hatalmi szerveinek, az önkormányzatoknak a feladata. A közoktatási intézmények döntő többsége a települési és a megyei önkormányzatok tulajdonában van. Az önkormányzatoknak a közoktatás irányításában betöltött meghatározó szerepe nemcsak a hozzájuk telepített jelentős irányítási jogokból következik, hanem tulajdonosi szerepükből is. Az intézményfenntartók között 1993 és 1999 között 90%-ról 82%-ra csökkent a települési önkormányzatok által fenntartott intézmények aránya, míg a felekezeti és magánintézmények aránya 4%-ról 10%-ra emelkedett. A tulajdonosi szerkezet változásának az az egyik oka, hogy a települések növekvő számban adják át intézményeiket a megyei önkormányzatoknak. 1993 és 1999 között, részben ennek hatására, a megyei fenntartású középiskolák száma 172-ről 233-ra növekedett (lásd Függelék 39. táblázat).

Közoktatás-irányítási rendszerünk egyik meghatározó sajátossága, hogy az ellátási felelősség nem jár együtt intézményfenntartási kötelezettséggel. A helyi önkormányzatok szabadon eldönthetik, hogy milyen módon gondoskodnak a közoktatási szolgáltatásról: saját intézményt tartanak fenn, vagy pedig más intézményfenntartóval egyeznek meg. A rendszer másik fontos jellemzője, hogy az iskoláztatásról való gondoskodás meghatározott irányítási szintekhez történő hozzárendelése nem jár együtt ellátási monopóliummal. Miközben például a középfokú oktatás feltételeinek biztosítása megyei feladat, aközben a városoknak és a községeknek is joguk van középiskolákat működtetni. Az önkormányzatokat az intézményfenntartással kapcsolatos döntéseikben 1996-ig kizárólagosan gazdasági megfontolások befolyásolták, 1997-től azonban figyelembe kell venniük a megyei közoktatás-fejlesztési terveket, illetve alapítás előtt ki kell kérniük a megyei önkormányzat szakvéleményét. 1999 szeptemberétől azoknak a fenntartóknak, amelyek legalább két intézményt működtetnek, intézkedési tervet kell készíteniük,2 aminek figyelembe kell vennie a megyei fejlesztési tervet.

2.1.4. Változások a felelősségmegosztásban

Noha az irányítási rendszer alapvető jellemezői a kilencvenes évek második felében megmaradtak, bizonyos pontokon mégis jelentős változások következtek be. A rendszert továbbra is alapvetően egyfelől a közigazgatási integráció, másfelől a felelősségmegosztás jellemzi, azonban a közoktatási törvény 1999. évi módosítása következtében a korábbi teljes körű közigazgatási integrációtól területi szinten bizonyos mértékű elmozdulás következett be.

Az 1998-as választásokat követően a korábbi Művelődési és Közoktatási Minisztériumról leválasztották a kultúrával, művelődéssel kapcsolatos feladatokat, és a minisztérium nevét Oktatási Minisztériummá (OM) változtatták. Ezzel egy időben a megszüntetett Munkaügyi Minisztériumtól ide helyezték át a szakképzés kormányzati irányításával kapcsolatos feladatokat (ezek korábban, még az évized kezdetén kerültek át az oktatási tárcától a munkaügyihez). Az Oktatási Minisztérium mellett továbbra is szerepet kapnak más minisztériumok is, azonban a közoktatás és a szakképzés általános irányításának egy szervezetbe való összevonása csökkentette a kormányzati szereplők számát, és egyszerűbbé tette a koordinációt. Az egyes tárcák mellett viszonylag jelentős szerepe van a parlamenti bizottságoknak és a különböző konzultatív testületeknek, bár az utóbbiak között van olyan is, amelynek a törvénymódosítás után a korábbi jogköre jelentősen szűkült.

Vertikálisan a felelősség továbbra is a központi kormányzati szervek és azok területi egységei, a megyei önkormányzatok, a települési önkormányzatok és a közoktatás intézményei között oszlik meg. Ezek valamennyien önálló irányítási jogkörökkel rendelkeznek, amelyek egymást korlátozzák, és amelyek feltételezik a közöttük való aktív együttműködést. A közoktatási törvény 1999-es módosítása ugyanakkor megerősítette és kiterjesztette a központi kormányzati szervek, ezen belül a minisztérium, illetve a miniszter feladat- és hatásköreit, elsősorban a közoktatás tartalmi szabályozása, az ellenőrzés és a pedagógusok továbbképzési rendszere vonatkozásában. E területeken megmaradtak ugyan az intézmények és a fenntartók jogosítványai, azonban némileg csökkent azok terjedelme.

A közoktatási törvény 1999-es módosítása nyomán hozta létre az Oktatási Minisztérium új központi közigazgatási szervezetét, az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpontot (OKÉV), amely igazgatási-hatósági jogkörökkel is rendelkezik.3 Az új szervezet a létrehozásáról intézkedő kormányrendelet szerint4 központi hivatalként működik, és az oktatási miniszter egyes közigazgatási feladatainak hatékonyabb ellátását szolgálja. A tervezési-statisztikai régiókhoz igazodva hét területi irodája jött létre (Budapest, Győr, Veszprém, Kaposvár, Miskolc, Debrecen, Szeged). Ezek lényegében a minisztérium dekoncentrált szervének tekinthetők, amelyek függetlenek a kormány által felügyelt megyei közigazgatási hivataloktól. E tekintetben tehát a közoktatási szektor eltér a közigazgatási reformmal kapcsolatos kormányzati céloktól (ti. attól, hogy ne növekedjen a központi hatáskörben működő dekoncentrált szervezetek száma). Egyes állami irányítási feladatokat, így például az alapműveltségi és érettségi vizsgával kapcsolatos tevékenységeket, az ezzel kapcsolatos hatósági jogköröket az önkormányzatoktól az új állami hivatal vette át.5

2.1.5. Közigazgatás és oktatásigazgatás

A közoktatási igazgatás a közigazgatás általános rendszerének része, így változásait alapvető módon meghatározzák az utóbbiban zajló folyamatok. Az 1990 óta eltelt évtized tapasztalatai, továbbá a felkészülés az Európai Unióhoz való csatlakozásra világossá tették, hogy a magyar közigazgatás rendszerében kisebb-nagyobb változásokra van szükség, amelyek érinthetik a közoktatást is. Az e terület fejlesztésére vonatkozó kétéves (1999-2000) kormányzati feladatterv értelmében a cél olyan rendszer kialakítása, amely a jelenleginél inkább szolgáltató típusú, működése átláthatóbb, az erőforrásokat hatékonyabban használja fel, és a kapacitás növelése érdekében elsődlegesen a minőségjavító tényezőkre támaszkodik (Virág, 1999).

A minisztériumoknak az ágazati stratégia kidolgozójává kell válniuk, mentesülve az egyedi ügyekkel való foglalkozás alól, amelyeket a központi és/vagy területi hivatalokhoz, közigazgatási szervekhez kell átcsoportosítani. További dekoncentrált szervek létrehozását a kormányzati politika nem támogatja, ehelyett területi szinten a kormánynak közvetlenül alárendelt közigazgatási hivatalok feladat- és hatásköreinek rendezése, feltételrendszerük javítása kerül az előtérbe. A közigazgatási reformelképzelések szerint indokolt az önkormányzatok kötelező feladatainak felülvizsgálata. Ennek során részben a jelenleginél differenciáltabb, a feltételeket inkább figyelembe vevő felelősségmeghatározásra van szükség, másrészt egyes feladatok ellátásánál számba kell venni a piaci szféra megoldási módjait. A reform egyik legfontosabb eleme a közigazgatás területi beosztásának felülvizsgálata, összhangban az EU-csatlakozás és a területfejlesztés követelményeivel. Ennek során az államigazgatás súlypontja egyre inkább a regionális szintre kerül, ami a kistérségek erősödésével is együtt jár.

2.2. A közoktatási irányítás egyes szintjei

2.2.1. Központi irányítás

A közoktatásért való központi ágazati felelősséget a kormányon belül az oktatási miniszter gyakorolja, aki emellett a felsőoktatás, a szakképzés és a tudományos kutatás területét is felügyeli. A közoktatás közvetlen felügyeletét helyettes államtitkár látja el, akinek irányítása alatt öt főosztály működik: (a) a Tanügy-igazgatási Főosztály, melynek legfontosabb feladata a közoktatás területét szabályozó joganyag előkészítése, (b) a Közoktatás-fejlesztési és Értékelési Főosztály, amely a Nemzeti alaptanterv korrekciójával összefüggő irányítást, fejlesztést, valamint - az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont segítségével - az állami vizsgák követelményeinek kidolgoztatását és azok elemzését végzi; (c) a Tanterv és Tankönyv Főosztály elsősorban a kerettantervek létrehozásával és a tankönyvekkel kapcsolatos irányítási feladatokat látja el; (d) a Közoktatás-tervezési és Szolgáltatási Főosztály, amely mindenekelőtt a közoktatás finanszírozásával, szerkezeti fejlesztésével, értékelési, minőségbiztosítási és információs rendszerének létrehozásával és működtetésével foglalkozik; végül (e) a Közoktatási és Kisebbségi Kapcsolatok Főosztálya, amely figyelemmel kíséri a fenntartói kötelezettségek megvalósítását, a nemzeti és etnikai kisebbségi oktatás helyzetét, továbbá gondozza a közoktatás társadalmi kapcsolatait, ezen belül segíti az országos szintű konzultatív testületek munkáját.

Fontos hangsúlyozni, hogy bizonyos, a közoktatást érintő feladatok a tárcán belül más felügyeleti területeken jelennek meg. Így különösen fontos (a) a közoktatási statisztika és az informatikai fejlesztés, amelyeknek a koordinálása közvetlenül a közigazgatási államtitkár alá tartozik, (b) a közoktatás nemzetközi kapcsolatai, elsősorban az új, az Európai Unió által támogatott programok, amelyeket a nemzetközi kapcsolatokért felelős helyettes államtitkár felügyel, (c) a tanárképzés szabályozása, amely a felsőoktatási helyettes államtitkár felelősségi területe és végül különösen (d) a közoktatási rendszeren belül folyó szakképzés, ami a szakképzési helyettes államtitkárhoz tartozik. A közoktatás kérdéseivel a minisztériumon belül részben illetékességből, részben eseti érdeklődéstől is vezetve foglalkozik a tárca parlamenti képviseletét ellátó politikai államtitkár és a belső szervezeti ügyeket, valamint a tárcaközi kapcsolatokat felügyelő közigazgatási államtitkár. A közoktatás eredményes irányítása ezért azt feltételezi, hogy az államtitkárok és helyettes államtitkárok között intenzív és folyamatos együttműködés legyen.

A közoktatási rendszeren belül folyó szakmai képzés kiemelkedő jelentősége miatt elsősorban a szakképzési helyettes államtitkár irányítási felelőssége érdemel külön figyelmet. Az ő vezetése alatt három főosztály működik: (a) a Szakoktatási Főosztály, mely többek között a szakképzésre vonatkozó jogszabályok kidolgozását és az Országos Képzési Jegyzék (OKJ) fejlesztését felügyeli, valamint a szakképesítések nemzetközi egyenértékűségével, a szakmai vizsgáztatással és a szakmai tankönyvekkel kapcsolatos feladatokat látja el; (b) a Felnőttképzési Főosztály, amely az iskolarendszeren belül és azon kívül folyó felnőttképzés és a pályaválasztási rendszer felügyeletét végzi; és végül (c) a Szakképzési Támogatások Főosztálya, amely a szakképzés finanszírozásával, ezen belül a Szakképzési Alappal kapcsolatos kérdésekkel foglalkozik.

A közoktatási törvény a közoktatás területén a miniszteri felelősség három alapvető típusát határozza meg: (a) közvetlen igazgatási, (b) szabályozási és (c) fejlesztési feladatok. A közoktatási törvény 1999-es módosítása jelentősen bővítette az oktatási miniszter ágazati felelősségét, és új feladatokat is meghatározott a számára. Így például a miniszternek ki kell adnia a kerettanterveket, és biztosítania kell a közoktatási minőségbiztosítás feltételeit. A törvény ez utóbbihoz új eszközöket is biztosított: a közoktatás méréséről, értékeléséről és ellenőrzésről a már említett új központi hivatal, az OKÉV útján gondoskodhat. Ez utóbbi szervezet kompetenciájába tartozik: (a) az országos ellenőrzési, mérési, értékelési és minőségbiztosítási tevékenységek irányítása, szervezése és koordinálása, (b) a miniszter hatáskörébe tartozó hatósági feladatok ellátása, (c) az állami vizsgák megszervezése, az ehhez kapcsolódó jogorvoslati kérelmek elbírálása, (d) az Országos szakértői és vizsgáztatói névjegyzék gondozása, (e) az ágazati irányítás alá tartozó területfejlesztési feladatok ellátásában való részvétel, (f) a közoktatási információs rendszer működtetésével összefüggő tevékenységek végzése.

A már idézett kormányrendelet6 szerint az új hivatal nemcsak a miniszter döntése alapján végezhet országos, térségi, megyei, fővárosi szintű szakmai ellenőrzést, értékelést, hanem az önkormányzatok vagy intézmények megkeresésére is folytathat ilyet megyei, fővárosi, települési és intézményi szinten. Az új szabályozás intézményi szintű ellenőrzés központi kezdeményezésre történő elvégzésére is lehetőséget ad, amennyiben azt a fenntartó a miniszter felszólításának ellenére sem végzi el. Ez a központi felelősség körének a kilencvenes évek első felében kialakult állapothoz képest jelentős bővítését jelenti, bár hangsúlyozni kell, hogy ez nem járt együtt a helyi (fenntartói) irányítás feladatainak és eszközeinek szűkülésével. Noha az 1999. évi törvénymódosítás nyomán a központi irányítás végső esetben lehetőséget kap az intézményi folyamatokba történő beavatkozásra, a miniszteri felelősség törvényi szabályozása továbbra is arra kényszeríti a tárca vezetőjét, hogy stratégiai irányító szerepet töltsön be.

A kilencvenes évtized elején alakult ki és az évtized során lényegében nem változott a közoktatás-irányításnak az a fontos jellemzője, hogy az oktatási miniszter a törvényesség biztosítására is csak közvetett eszközöket alkalmazhat (Balázs I., 1998). Az önkormányzati törvény felhatalmazása alapján a megyei közigazgatási hivatalnál kezdeményezheti eljárás indítását a közoktatási feladatok ellátásával kapcsolatos törvénysértés megszüntetése érdekében, és - amennyiben az nem vezet eredményre - az Állami Számvevőszékhez, az Alkotmánybírósághoz, illetve bírósághoz fordulhat. A közoktatási törvény 1999-es módosítása az oktatási jogok miniszteri biztosa hivatalának létrehozásával e területen is bővítette a miniszter rendelkezésére álló eszközök körét.

A létrehozásáról szóló rendelet7 értelmében az új hivatal az Oktatási Minisztérium szervezeti egysége, amely a miniszternek alárendelve végzi tevékenységét. Az új "szakombudsman" tehát a központi apparátustól függetlenül dolgozik ugyan, e függetlensége azonban nem hasonlítható össze a parlamentnek alárendelt ombudsmanokéval. Feladata az Alkotmányban és más jogszabályokban meghatározott szülői, gyermek-, tanulói, hallgatói és oktatói jogok védelme. Az oktatási jogok biztosa a sértett kérelmére indít eljárást abban az esetben, ha a kérelmező a bírósági eljárás kivételével valamennyi jogorvoslati lehetőségét kimerítette. A hivatal emellett tematikus vizsgálatokat is végezhet, illetve eljárást indíthat, ha a tudomására jutott jogsértés az állampolgárok nagyobb csoportjának okoz jogsérelmet, vagy annak közvetlen veszélyét idézi elő. Tapasztalatairól évente beszámolót kell készítenie.

A közoktatási törvény 1999-es módosítása nyomán a miniszter egyéb területeken is fontos új feladatokat kapott, így a pedagógus-továbbképzés programjainak jóváhagyásával, a területfejlesztéshez kapcsolódó oktatáspolitika alakításával, a Munkaerő-piaci Alap szakképzési alaprészének kezelésével, a területi tervezéssel, a tankönyvvé nyilvánítással és a pedagógiai rendszerek fejlesztésével kapcsolatban.

A közoktatás központi irányítása különböző minisztériumok együttműködését kívánja meg. Növekszik azoknak az ügyeknek a száma, amelyekről nem tárcaszinten, hanem kormányszinten születik döntés. Ilyennek tekinthető például a Nemzeti alaptanterv vagy az érettségi szabályzat módosítása, de ilyen a közoktatást is érintő felsőoktatási képesítési követelmények elfogadása is (lásd Függelék 1. táblázat).

Figyelemre méltó magyarországi jelenség a belügyi tárca közoktatással kapcsolatos felelősségének viszonylagos erőssége. Mivel a közoktatás igazgatása integrálódott az önkormányzati közigazgatás rendszerébe, illetve a közoktatás állami finanszírozása beleépült az önkormányzatok általános támogatási rendszerébe, a közoktatás irányításában közvetett módon elkerülhetetlenül fontos szerepet játszik az önkormányzati rendszert és a közigazgatást felügyelő belügyi tárca. Növekvő jelentősége van az oktatási és a pénzügyi tárca együttműködésének is. Mivel a finanszírozási eszközök alkalmazása egyre fontosabbá válik a helyi és az intézményi szintű közoktatási folyamatok befolyásolásában, az Oktatási Minisztériumnak aktívan részt kell vennie a közoktatást érintő pénzügyi szabályozók kidolgozásában. Kooperációra van szükség továbbá egyéb tárcákkal is. Ez hagyományosnak tekinthető azok esetében, amelyek jelentősebb szerepet játszanak a szakképzés területén. Kiemelt jelentősége van a kormány foglalkoztatási és szociális politikájának a végrehajtásáért felelős szociális és családügyi tárcával való együttműködésnek. Ez különösen az oktatás és a munkaerőpiac közötti kapcsolatot érintő területeken, valamint a leszakadó, hátrányos helyzetű fiatalokkal való foglalkozás területén nyilvánvaló (ez utóbbi például helyi szinten csakis az oktatási és szociálpolitikai eszközök együttes alkalmazásával lehet sikeres). Mivel a környezetvédelem egyre fontosabb eszközének tekintik az oktatást, ezen belül az iskoláskorú fiatalok oktatását, egyre jelentősebbé válik a kooperáció a környezetvédelmi főhatósággal is.

Az Európai Unióhoz való csatlakozási folyamat nagymértékben felértékelte a Gazdasági Minisztériummal való együttműködés jelentőségét. Ennek a tárcának a feladata ugyanis, hogy - az ország középtávú gazdaságpolitikai stratégiájára építve - kidolgozza azt az átfogó fejlesztés tervet, amelynek része az emberi erőforrások, így az oktatás fejlesztése is. E terv kidolgozása a feltétele annak, hogy az unióhoz való csatlakozás után Magyarország bekapcsolódhasson a közösségi fejlesztési programokba, és hozzáférhessen az oktatás fejlesztését is szolgáló Strukturális Alapokhoz. Emellett ez a tárca felel a közoktatás szempontjából is meghatározó fontosságú nemzeti foglalkoztatási stratégia kidolgozásáért. Új jelenség, hogy az intenzívebbé váló nemzetközi kooperáció és különösen az európai integrációra való felkészülés miatt növekszik a szerepe a külügyi tárcával való együttműködésnek is.

A közoktatás központi irányítása különböző országos fejlesztő, szolgáltató és kutató intézményekre, ún. háttérintézetekre támaszkodik. Az oktatási tárca ellenőrzése alatt működik (a) az Oktatáskutató Intézet (OI), amely az oktatási rendszer valamennyi területén folytat kutatásokat, beleértve ebbe a szakképzést és a felsőoktatást is; (b) az Országos Közoktatási Intézet (OKI), amely az alap- és középfokú oktatás területén folytat kutató és fejlesztő tevékenységet, így például új tantervi programok és értékelési eszközök fejlesztését végzi; (c) az Országos Közoktatási Szolgáltató Iroda (OKSZI), amely közvetlenül részt vesz az országos tanulmányi versenyek szervezésében, valamint az egyes tantárgyak oktatásával kapcsolatos egyéb szervezési feladatok ellátásában; (d) a Comenius 2000 Programiroda, amely - az OKÉV-vel együttműködve - a közoktatás minőségirányítási rendszere bevezetésével kapcsolatos szakmai előkészítő munkát és az ezzel összefüggő operatív teendőket látja el; (e) a Pedagógus-továbbképzési Módszertani és Információs Központ (PTMIK), amely elsősorban a továbbképzési programok és képzőhelyek akkreditációjához kapcsolódó feladatokat végzi, továbbá országos tanfolyamokat szervez, valamint (f) a Nemzeti Szakképzési Intézet (NSZI), amelynek legfontosabb feladata az Országos Képzési Jegyzék gondozása, az ezzel összefüggő tartalmi fejlesztés, a szaktanácsadói hálózat működtetése, valamint szakképzési kutatások folytatása.8

2.2.2. Területi irányítás

A hazai közigazgatási rendszerben a területi szintet hagyományosan a megyék alkotják. Ezek egyben az oktatásirányítás területi szintjeként is működnek, feladataikat és jogosítványaikat tekintve azonban a központi, de főleg a helyi szinthez képest gyengének tekinthetők. A települési hatóságok nincsenek a megyeieknek alárendelve. A közszolgáltatási és igazgatási feladatokat a megyei önkormányzat látja el, míg a törvényességi ellenőrzést a kormány alá rendelt, ugyancsak megyei közigazgatási hivatalok végzik. Fontos említeni, hogy a megyeszékhelyek és a nagyobb, megyei jogú városok teljes mértékben különválnak a megyéktől. A területi szint gyengeségének a közoktatás területén egyik fontos mutatója az, hogy az alsóbb önkormányzatoknak joguk van olyan intézményeket létesíteni és működtetni, amelyek fenntartására csak a megyék vannak kötelezve. Ez a területi és helyi szint közötti sajátos kapcsolat a magyar oktatásirányítás egyik fontos, ám gyakran vitatott jellemezője: a szubszidiaritás elvének megfelelően a megye akkor lép, ha a település nem tud vagy nem akar cselekedni (A kormányzati szintek..., 2000).

Az 1990-es önkormányzati törvény a megyei önkormányzatokra a települési önkormányzatokéhoz hasonló felelősséget ruházott. Rájuk hárul ugyanakkor minden olyan közoktatási feladat ellátása, amelyre a települési önkormányzatok nincsenek kötelezve (pl. középfokú oktatás, speciális oktatás, művészetoktatás), ezen túlmenően felelősek a területi szinten megszervezhető szolgáltatások biztosításáért is.

A megyei önkormányzatok az összes nevelési-oktatási intézmény valamivel több mint 6%-át, a középfokú intézményeknek 22%-át tartják fenn. Ők működtetik a tanulási képességeket vizsgáló szakértői bizottságokat, valamint a korai fejlesztés intézményeit, míg a nevelési tanácsadás biztosításáért való felelősség megoszlik más települési (jellemzően városi) fenntartókkal. Ugyancsak a megyei önkormányzatok tartják fenn a pedagógiai szakmai szolgáltatást végző intézményeket, amelyek két kivétellel pedagógiai intézetek (erről e fejezeten belül később még részletesen szólunk). Valamennyi megyei önkormányzati hivatal rendelkezik szakapparátussal, amelyek - a városokhoz hasonlóan - az oktatással kapcsolatos irányítói tevékenység mellett gyakran más (többnyire kulturális, egészségügyi és szociális) irányítást is végeznek. Fontos hangsúlyozni, hogy a kilencvenes évtized közepe óta a megyei irányítási szint fokozatos felértékelődését figyelhetjük meg. Ennek egyik oka az, hogy - mint láttuk - több település középfokú intézményeinek egy részét átadta a megyei önkormányzatoknak, másik pedig az, hogy a közoktatási törvény 1996-os módosítása nyomán9 a megyei önkormányzatok kötelező feladata lett a területi tervezés, amelyet a települési önkormányzatokkal együttműködve kell végezniük. A megyei fejlesztési tervek az oktatási tárca által ajánlott tartalom és struktúra figyelembevételével 1997-ben készültek el (lásd a keretes írást). A közoktatási törvény 1999-es módosítása értelmében a települési önkormányzatok is kötelező tervezési feladatot kaptak.10 A kilencvenes évtized végén - elsősorban az EU-csatlakozásra és a Strukturális Alapok fogadására való felkészülés miatt - a területfejlesztéssel és területi tervezéssel kapcsolatos feladatok az oktatási tárcán belül is felértékelődtek (Országgyűlési beszámoló..., 1999).

A megyei közoktatás-fejlesztési tervek

A megyei közoktatási tervezést nyomon követő kutatások azt mutatták, hogy bár a tervezési folyamatot a megyei szakapparátus tartotta kézben, elsősorban a helyzetelemző rész elkészítésébe több külső szakértőt vontak be. Kevéssé sikerült a törvény által előírt "sokszereplős" tervezést megvalósítani, részben a gazdaság szereplőinek nem kellő involváltsága, részben a megyei és települési önkormányzatok kapcsolatának gyengesége, esetleg lappangó ellentéte miatt. A szülői, szakmai, érdekképviseleti szervezetek véleményét nem minden esetben kérték ki. A tervek helyzetelemző része általában magas szakmai színvonalon készült el, amit több esetben helyi kérdőíves adatgyűjtéssel támasztottak alá. E részekben elsősorban a demográfiai helyzet drámai romlásából következő tanulólétszám-csökkenést, az elaprózott intézményhálózatból és az intézményi és pedagógus-kapacitásfeleslegből fakadó problémákat, a pályakezdők tömeges munkanélküliségét, a területi egyenlőtlenségek felerősödését hangsúlyozzák. A helyzetfelmérés és a kitűzött célok, valamint a fejlesztési feladatok között gyakran nincs koherens kapcsolat.

A tervekben inkább az országos oktatáspolitikai célok köszönnek vissza, mintsem a sajátos területi igények. Így minden megye támogatja a középiskolai oktatás expanzióját, ugyanakkor a különböző iskolafokozatok fejlesztésére vonatkozó elképzelések gyakran nem állnak össze olyan stratégiává, amely rendszerbe foglalná az oktatás fejlesztését. Az óvodának elsősorban hátránykompenzáló szerepét hangsúlyozzák. Az általános iskolai oktatás vonatkozásában a kelleténél kevesebb figyelmet kap az iskolával nem rendelkező települések tanulóinak beiskolázása. A középiskolai oktatással kapcsolatban alacsony szintű a megyei és megyei jogú városi intézmények közötti információáramlás. A gimnáziumok tekintetében általános felfogás az, hogy a 6 és 8 évfolyamos képzést legfeljebb szinten tartandónak ítélik. A szakképzést tekintve a szakmaszerkezet fejlesztésére vonatkozó elképzelések hiánya a jellemző, és kevés utalás történik a tervezésben érintett partnerekre is. A szakmunkásképző iskolák tanulólétszámának nagymértékű csökkenését új középiskolai osztályok indításával, illetve a felnőttképzés erősítésével próbálják ellensúlyozni. A nem iskolarendszerű szakképzésről kevés információ van, a közép- és felsőfokú szakképzés közötti kapcsolatra csak néhány helyen történik utalás. A megyék nagyobb része a speciális oktatásban az integrált oktatás fejlesztését tűzi ki célul. A kollégiumok helyzetével kapcsolatban a pedagógusok képzettségének problémája jelenik meg gyakran. A megyék harmadában növekszik az igény az alapfokú művészetoktatás iránt, ugyanakkor az alacsonyabb életszínvonalú megyékben csökkenő ez a tendencia. A felnőttoktatás vonatkozásában az érettségihez vezető képzések kerülnek előtérbe (Balázs É., 1999a).

A megyei tervek - a közoktatási törvénynek megfelelően - a helyi önkormányzatok számára ajánlásként jelennek meg. A megyék az esetek mintegy felében igényelték azt, hogy a települési önkormányzatok ezeket határozattal fogadják el, amit sok helyen a megyei közoktatási közalapítványokhoz való pályázás feltételeként írtak elő. E közalapítványok a megyei tervek megvalósításának és általában a közoktatás területi fejlesztésének fontos eszközét alkotják, melyek létrehozására ugyancsak a közoktatási törvény 1996-os módosítását követően került sor. Néhány kivétellel a megyei jogú városok is alapítottak ilyeneket, általában jelképes összeggel. A kilencvenes évek második felében a központi költségvetés egyre nagyobb összeggel támogatta az alapítványokat, amelyek ily módon egyre inkább az állami céltámogatások területi újraosztásának a funkcióját töltik be. A 7-15 tagú kuratóriumokban részben a tervkészítésben részt vevők, részben különböző politikai erők kaptak helyet. A pályázati kiírások általában összhangban vannak a fejlesztési tervekkel, térségi szintű, általános közoktatási vagy területfejlesztési célokat tartalmaznak, helyenként megjelentek EU-csatlakozással kapcsolatos elvárások is. A támogatások között jelentős az egyes intézmények tárgyi feltételeinek javítása, és esetenként burkoltan a működési költségekhez való hozzájárulás is. Néhány megyében a területi innovációs törekvések, illetve a területi tervezést és koordinációt segítő rendszerek kialakítása és fejlesztése kapott prioritást. Általában jellemző az elnyerhető támogatások felső határának limitálása és az a törekvés, hogy inkább alacsonyabb összeggel több pályázót támogassanak. A legnagyobb összegeket (pl. szakszolgálatok, területi szakmai szolgáltatások fejlesztésére) az önkormányzatok, továbbá az idegennyelv-oktatás fejlesztésében részt vevő intézmények nyerték el (Balázs É., 1999a).

A területi szintű irányításban az önkormányzatok mellett szerepük van a megyei szinten működő állami hivataloknak is. Korábban szó volt már az OKÉV vizsgáztatással kapcsolatos új jogköréről. A kormánynak alárendelt megyei közigazgatási hivatalok végzik a települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, így vizsgálják az oktatással kapcsolatos döntéseket is, hatáskörük azonban a jogszabálysértés megállapítására és annak megszüntetésére való felszólításra korlátozódik, közvetlen intézkedési jogkörük nincs. A Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium által irányított megyei pénzügyi információs rendszert a TÁKISZ-ok működtetik, feladatuk az állami költségvetés felhasználásával - így a közoktatásra fordított forrásokkal - kapcsolatos adatgyűjtés és információs rendszer működtetése. Az 1998-ban a Szociális és Családügyi Minisztérium felügyelete alá került megyei munkaügyi központok feladata az ifjúsági munkanélküliség kezelése, egyes szakmai képzési formákról való gondoskodás, de itt rendelkeznek azokkal a munkaerő-piaci információkkal is, amelyek a szakképzés fejlesztéséhez elengedhetetlenül szükségesek. Jelentős szerepük van a szakképzés területi érdekegyeztetésének a koordinálásában is.

2.2.3. Helyi irányítás

A közoktatással kapcsolatos döntések legnagyobb részét Magyarországon a helyi önkormányzatok hozzák. 1999-ben Magyarországon 3153 helyi önkormányzat működött, amelyek közül 2432 tartott fenn valamilyen közoktatási intézményt, 1798 ezek közül legalább nyolc évfolyammal rendelkező általános iskolát. Az ilyen intézményt működtető önkormányzatok száma a kilencvenes évek során egészen kis mértékben csökkent (lásd 2.2. táblázat). Az intézményfenntartó önkormányzatoknak 1999-ben 75%-a, a legalább nyolcosztályos általános iskolát fenntartó önkormányzatoknak pedig 55%-a működött 2000-nél kisebb lélekszámú településen (lásd Függelék 40. táblázat), ami lényegében megegyezik a három évvel korábbi arányokkal (Jelentés..., 1998). Változatlanul igen magas tehát azoknak a kis önkormányzatoknak a száma, amelyek a nyolcadik évfolyamot végző 13-14 éves gyerekek iskoláztatásáról gondoskodnak, azaz a nemzetközi standard osztályozás szerint (erről lásd a tanulói továbbhaladásról szóló 4. fejezetet) alsó középfokú oktatási szolgáltatást nyújtanak.

2.2. táblázat
A különböző szintű közoktatási feladatokat ellátó önkormányzatok száma, 1994/95 és 1999/00

Megnevezés  1994/95  1999/00 
Összes helyi önkormányzat  3147  3153 
Nem tart fenn oktatási intézményt  704  721 
Csak tagiskolának ad helyet  n. a.  69 
Oktatási-nevelési intézményt fenntartó önkormányzatok száma  2443  2432 
Csak óvodát fenntartó önkormányzatok  177  201 
Csak általános iskolát fenntartó önkormányzatok  116  44 
Általános iskolát és óvodát is fenntartó önkormányzatok  2149  2072 
Legalább nyolc évfolyammal működő iskolát fenntartó önkormányzatok  1822  1798 
Középiskolát is fenntartó önkormányzatok  223  233 

Forrás: BM önkormányzati adatok és OM oktatási statisztikai alapján Szalay Lászlóné számításai

Nagyságától függetlenül mind a 2432 intézményfenntartó helyi önkormányzat rendelkezik a közoktatási törvényben megfogalmazott, kiterjedt helyi irányítási jogosítványokkal (erről lásd a keretes írást). Ez az igen nagy szám Európában egyedülálló (azokban az országokban, amelyekre a magyarországihoz hasonló nagyfokú helyi felelősség jellemző, az önkormányzatok száma általában 200-300 körül van).

Az iskolafenntartó önkormányzatok döntési jogosítványai

a) Döntenek a közoktatási intézmény létesítéséről, gazdálkodási jogköréről, átszervezéséről, megszüntetéséről, tevékenységi körének módosításáról, nevének megállapításáról, az óvodába történő jelentkezés módjáról, nagyobb létszámú korosztályok esetében az egy időszakon belüli óvodai felvétel időpontjáról, az óvoda heti és éves nyitvatartási idejének meghatározásáról;

b) meghatározzák a közoktatási intézmény költségvetését, továbbá a kérhető költségtérítés és tandíj megállapításának szabályait, a szociális alapon adható kedvezmények feltételeit;

c) ellenőrzik a közoktatási intézmény gazdálkodását és működésének törvényességét, a szakmai munka eredményességét, a gyermek- és ifjúságvédelmi tevékenységet, a tanuló- és gyermekbaleset megelőzése érdekében tett intézkedéseket;

d) megbízzák a közoktatási intézmény vezetőjét, és gyakorolják felette a munkáltatói jogokat;

e) jóváhagyják a közoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatát, valamint nevelési, illetve pedagógiai programját, jogszabályban meghatározott esetekben munkatervét;

f) értékelik a nevelési-oktatási intézmény foglalkozási, illetve pedagógiai programjában meghatározott feladatok végrehajtását, a pedagógiai-szakmai munka eredményességét [Ktv., 102. § (2) bekezdés].

A helyi intézményfenntartók közoktatási irányítással kapcsolatos felkészültsége igen nagy eltéréseket mutat. Egy 1998-ban végzett kutatás szerint, amelyben 640 önkormányzat adott választ arra a kérdésre, milyen szervezetben látják el a közoktatási igazgatási feladatokat, a fenntartóknak csak 1,7%-a jelezte azt, hogy önálló, kizárólag oktatással foglalkozó szervezeti egységet működtet, és 22%-uk azt, hogy csak oktatási kérdésekkel foglalkozó előadót alkalmaz. Az önkormányzatok csaknem 60%-ában nincs oktatással foglalkozó előadó sem (lásd 2.3. táblázat), ez az arány azonban a kisebb településeken jóval magasabb. Ezeken a helyeken többnyire a jegyzők, esetenként más hivatali munkatársak végzik az oktatással kapcsolatos feladatokat. Egy hasonló tárgyú, 1995-ben elvégzett felmérés szerint a 3000 és 6000 közötti lélekszámú községek 61,4%-ában, a 3000 lakosnál kisebb települések 86%-ában nem volt sem szervezeti egység, sem önálló előadó (Jelentés..., 1996). Az adatok összevetéséből megállapítható, hogy e területen nem történt komolyabb változás.

2.3. táblázat
Az oktatás igazgatásának szervezeti megoldása az önkormányzatoknál, 1998/99*

  Helyi
önkormányzat 
Önkormányzatok
társulása 
Megyei
(fővárosi)
önkormányzat 
Összesen 
Van oktatással foglalkozó önálló szervezeti egység  111 (102)  4 (3)  11 (11)  126  19,7 
Nincs szervezeti egység, de van oktatási kérdésekkel foglalkozó előadó  128 (6)  12 (0)  1 (0)  141  22,0 
Nincs előadó sem, aki az oktatás
kérdéseivel foglalkozna 
322   51   0   373  58,3 
561   67   12   640  100,0 

Forrás: Helyitanterv-felmérés, 1999 adatai alapján Garami Erika számításai
*
Azok az esetek vannak zárójelben, ahol a szervezeti egység, illetve előadó az oktatás mellett más kérdésekkel is foglalkozik.
A feltett kérdés: "Az Önök intézményében kik foglalkoznak az oktatás ügyeivel?"; "A közoktatáson kívül milyen más feladatok tartoznak az önálló oktatási szervezeti egységhez?"; "Milyen más feladatokkal foglalkozik a közoktatási feladatokkal is foglakozó előadó?"

A helyi közoktatási irányítás minőségének egyik lehetséges mutatója: vajon az adott település rendelkezik-e saját maga által kidolgozott közoktatási koncepcióval. Ilyen dokumentum készítése 1999 előtt nem volt kötelező, mégis több település fontosnak tartotta, hogy az intézmények pedagógiai programjainak 1998-ban történt elfogadását ennek birtokában tegye. A korábban említett kutatás eredményei szerint 1998 őszén a megkeresett iskolafenntartók 46%-a rendelkezett kidolgozott oktatási koncepcióval, de a 2-10 intézménnyel rendelkezők körében ez az arány 51,9%, a 10-nél több intézményt fenntartók körében pedig 93,3% volt (Helyitanterv-felmérés, 1999). Érdemes megemlíteni, hogy az iskolák pedagógiai programjának készítését ez a dokumentum a kutatásban megkérdezettek 23,9%-a szerint befolyásolta. Ugyancsak említésre érdemes az az 1999-es központi kezdeményezés, amely jelentős hatást gyakorolhat a helyi irányítás minőségére. Az Oktatási Minisztérium ebben az évben egy több mint 1,2 milliárd forintos támogatási keretet ("SZAK99") nyitott meg az önkormányzatok számára azzal a céllal, hogy külső szakértőket vehessenek igénybe saját intézményrendszerük elemezésére és a helyi irányítás fejlesztésére. Az e témában történt kiírásra 1064 önkormányzat adott be pályázatot (Tájékoztató a pedagógiai..., 1999).

A helyi irányítás szereplői közül külön figyelmet érdemelnek a megyei jogú városok, melyekben hazánk lakosságának megközelítőleg 20%-a él, és amelyek a legnagyobb intézményfenntartónak tekinthetők. 1999-ben a 22 megyei jogú város 1185 közoktatási intézményt tartott fenn, emellett területükön 70 megyei önkormányzati, 88 egyházi és 144 egyéb fenntartású intézmény is működött. A megyei városok közoktatási vezetői között élénk információcsere folyik, ami esetenként közös közoktatási elképzelések kialakítását is eredményezi. E városok a 90-es évek közepén intézményhálózatukban jelentős átszervezéseket hajtottak végre, általában saját kidolgozású oktatási koncepciójuk alapján. A megyei tervek elkészítésekor a megyei és megyei jogú városi önkormányzatok általában közös koordinációs bizottságot hoztak létre, és egységes szempontok alapján dolgoztak, azonban a tervező munkát gyakran inkább egymás mellett, mintsem együttműködve végezték.

A megyei jogú városokban érthető módon fejlettebb igazgatási szervezet működik, mint más településeken. Minden ilyen város polgármesteri hivatalában van az oktatás ügyeivel foglalkozó egység. Az intézményi szakmai munka eredményességének ellenőrzésére és értékelésére azonban itt sem alakult ki szabályozott rendszer. Az önkormányzatok elsősorban az iskolai beszámolók és tanügyi dokumentumok ellenőrzése alapján értékelik intézményeiket, emellett elterjedt forma a vezetői pályázatokat megelőző, gyakran az intézmény egészére kiterjedő vizsgálat. Gyakoriak az ún. városi mérések, amelyeket általában a pedagógiai intézetek végeznek. A kilencvenes évtized második felében gyakori lett az egyéni vagy társas vállalkozóként működő magánszakértők felkérése (Tuskáné, 1999).

A közoktatási intézmények legnagyobb hányadát a kisebb városok és a községi önkormányzatok tartják fenn. A számosság és a kis méretek miatt különösen nagy figyelem terelődik a települések közötti együttműködés kérdésére. Magyarországon a társulási hajlam igen gyenge, amit a rendelkezésre álló viszonylag kevés adat is jól tükröz. Az intézményfenntartó társulást működtető és ehhez állami költségvetési támogatást igénylő székhely önkormányzatok száma 1999-ben 535 volt, ami az összes önkormányzatnak 17%-a, az oktatási intézményt fenntartó önkormányzatoknak pedig 22%-a (lásd 2.4. táblázat). 1999-ben 88 123 tanuló, azaz az összes óvodás és általános iskolásnak valamivel több mint 7%-a járt ilyen társulásban fenntartott intézménybe. A társulási hajlam gyengeségére utal az is, hogy abból az 1549 nem nemzetiségi intézményre vonatkozó pályázatból, amelyeket az 1100 lakosnál kisebb önkormányzatok az 1999. évben adtak be külön központi támogatásra, csupán 555 (36%) volt olyan, ahol a feladatellátás társulásban történő megszervezése volt jellemző.11

2.4. táblázat
Intézményfenntartó társulást működtető és ehhez állami költségvetési támogatást igénylő székhely önkormányzatok száma, 1998 és 1999

Lakosság száma  A székhely önkormányzatok száma 
  1998  1999 
1100 fő alatt  311  298 
1100-1999 fő  138  146 
2000-2999 fő  47  46 
3000-3499 fő  13  15 
3500 fős és több  32  30 
Összesen  541  535 

Forrás: OM adatközlése

A társulást az országos politika a kilencvenes évek második felében különböző eszközökkel próbálta ösztönözni. 1996-ban az együttműködésre hajlandó települések iskolabuszra kaphattak támogatást a központi költségvetéstől, majd a 2000. évi költségvetésben ismét megjelent ez az ösztönzési forma. A közoktatási feladatellátásra társuló községek a központi költségvetésből kiegészítő normatív támogatást kapnak, amelynek összege 1999-ben tanulónként 12 500 Ft volt. Ez az érintett önkormányzatok oktatási támogatását kb. egyhatoddal növelte meg. A 2000-es költségvetési évben az e célra szánt teljes állami támogatás tervezett összege 2,12 milliárd forint, ami az önkormányzatoknak juttatandó tervezett teljes normatív támogatási összegnek valamivel több mint 0,8%-a. Emellett azok a települések, amelyek óvodáikban vagy általános iskoláikban más településről jövő tanulókat fogadnak, ugyancsak külön támogatást igényelhettek. A kormányzati politika következetlenségét jelzi azonban, hogy normatív támogatást kap minden kistelepülés, amely iskolát tart fenn, függetlenül a település anyagi helyzetétől és attól, hogy indokolt és lehetséges lenne-e a közös feladatellátás, különösen a magasabb évfolyamokon. Ebben változást jelent, hogy az 1100 lakosnál kisebb településeken a 2000. évtől csak az óvodai nevelés és az általános iskolai 1-4. évfolyamos oktatás részesül kiemelt támogatásban (100%-os finanszírozásban), és a támogatás feltétele a felsőbb évfolyamok közös megszervezése. Az együttműködési hajlandóság erősítésére a hazai közoktatási politika tehát sokféle eszközt alkalmaz, noha messze nem használ ki minden lehetőséget (Halász, 2000).

Fontos megjegyezni, hogy a közoktatási társulások tényleges működéséről viszonylag keveset tudunk. Kutatási adatok azt mutatják, hogy az esetek nem kis részében az előnyöket kevéssé használják ki, és a közös feladatellátásra csupán az állami támogatáshoz való hozzájutás érdekében vállalkoznak. A helyi irányítás szakmai tartalmában és szakszerűségében ritkán történik javulás. Egy 33 társulást elemző, 150 önkormányzatot érintő vizsgálatban például mindössze kettő olyan önkormányzatot találtak, amelyekben volt az oktatás ügyeivel foglalkozó külön munkatárs (Sió, 1997).

A településközi együttműködés nemcsak közös intézményfenntartásra jöhet létre, hanem más feladatok megoldására is. Ilyen például az, amikor logopédus közös foglalkoztatására kerül sor, vagy amikor a pedagógusok továbbképzésének együttes megszervezésére vállalkoznak. Nehezebben jönnek létre a közös feladatellátásnak olyan formái, amelyek az intézmények belső szervezeti rendjét is érintik. Ilyen például az, amikor olyan tanárokat, akiknek munkaidejét egy intézmény csak részben tudja kihasználni (vagy akikhez csak igen nagy bérráfordítással tudnának hozzájutni), közösen foglalkoztatnak (Halász, 2000). A helyi szintű kooperációt erősíti a megyei oktatástervezés és a megyei közalapítványi támogatás. A fejlesztési tervekben esetenként megjelennek az alapellátás kistérségei, amelyek működtetése részben megyei támogatásra épül. Van példa a helyi igazgatás szakszerűségének biztosítását célzó kistérségi közoktatási referensi hálózat megyei támogatással való kialakítására is (Lukács, 1999).

Az együttműködés persze nem csak a kisebb települések esetében indokolt. Különösen fontos, hogy a városok, amelyek kapacitásai lehetővé teszik a környező településekről bejáró gyermekek fogadását, a vonzáskörzetükkel együtt szervezzék meg a feladatok ellátását. Szerződések, megállapodások azonban ritkán születnek, a megyei városok közül például az óvodai és általános iskolai területen írásbeli megállapodást egy 1999-es vizsgálat szerint csupán két város kötött (Tuskáné, 1999). A pedagógiai szakszolgálatokat tekintve formalizált együttműködés a nevelési tanácsadás területén jellemző a leginkább: ez gyakran a szolgáltatást nyújtó intézmények és az érintett települési önkormányzatok közötti közvetlen megállapodásokra épül.

2.2.4. Az intézményi szintű irányítás

Az intézményi szintű felelősség jogi kereteiben a kilencvenes évtized második felében nem történt alapvető változás, ezeket a 1993-as közoktatási törvény és annak 1996-os módosítása lényegében már meghatározták. A központi felelősség erősödése ellenére az intézményi önállóság továbbra is meghatározó eleme a magyar közoktatási rendszer irányításának (Szüdi, 1998). Azt, hogy a magyar társadalom ezt a kilencvenes évtized végére megismerte és általánosan elfogadta, közvélemény-kutatási adatok is jelzik. Egy e témában 1999 júniusában végzett felmérés szerint a választópolgárok 85%-a értett egyet azzal, hogy az iskola önállóan döntsön a pedagógusok kiválasztásáról és előmeneteléről, 82% azzal, hogy mire fordítsák az iskola költségvetését, 73% azzal, hogy hogyan, 70% azzal, hogy hány órában és 59% azzal is, hogy milyen tantárgyakat tanítsanak az iskolában (Marián, 1999b).

Az önálló intézmények számára az elmúlt években a legnagyobb kihívást a gyereklétszám csökkenése, a költségvetési megszorítások és a pedagógiai programok elkészítése jelentette. A közoktatási törvény 1996-os módosítása előtt a belső erőforrásokkal való gazdálkodási döntésekhez a központi szabályozók csak kevés eligazítást adtak, ezért a belső és külső alkufolyamatok szabályozatlanul zajlottak. Az 1996-os törvénymódosítással meghatározott új működési paraméterek (kötelező óraszámok, csoportbontási előírások stb.) a helyi és intézményi alkufolyamatokat valamennyire szabályozottabbá teszik, bár fontos hangsúlyozni, hogy ezektől a források megléte esetén helyi megegyezéssel sok esetben továbbra is el lehet térni. A racionalizálási döntések nagy része az intézményeken belül született meg, itt kellett eldönteni, hogy milyen foglalkozásokat és milyen pedagógus-álláshelyeket szüntetnek meg. Ez tehát nemcsak az iskolák és fenntartóik kapcsolatait alakította át, hanem hatott az intézményeken belüli viszonyokra is: mind az iskolavezetés és a tantestület közötti, mind a tantestületeken belüli kapcsolatokra (erről lásd az iskolák belső világáról szóló 6. fejezetet).

A legnagyobb kihívást az iskolák számára az 1990-es évek végén kétségtelenül a pedagógiai programok megalkotása és az ezzel kapcsolatos belső és külső egyeztetések lefolytatása jelentette. Itt olyan felelősségekről és jogkörökről van szó, amelyeket formálisan már az 1993-as törvényi szabályozás biztosított az intézmények számára, de amelyek tényleges gyakorlására csak a Nemzeti alaptanterv bevezetésével került sor. Különösen nehéz feladatot jelentett a pedagógusok munkaterheit és a tantestületen belüli munkamegosztást meghatározó óratervek elfogadása, szakmailag pedig a pedagógiai programok megfogalmazása, mindenekelőtt a helyi tantervek létrehozása vagy kiválasztása, és az iskola sajátos viszonyaihoz való adaptálása (erről lásd még az oktatás tartalmáról szóló 5. és az iskolák belső világáról szóló 6. fejezetet). A következő időszak egyik legfontosabb vezetői feladata ismét a pedagógiai programok módosításával kapcsolatos intézményi feladatok irányítása lesz, aminek során újra szükség lesz a motiválás és a konfliktuskezelés területén a korábbi időszakban felhalmozott tapasztalatokra. Ugyancsak kiemelkedő, új vezetési feladatnak tekinthető az intézményi szintű minőségbiztosítási rendszerek kiépítése, amivel a közoktatási törvény 1999-es módosítása értelmében ki kell egészíteni a pedagógiai programokat.12

Az intézményi szintű döntések nagy súlya miatt különleges jelentősége van az iskolavezetés színvonalának, így érthető módon növekvő figyelem irányul az igazgatók képzésének, kiválasztódásának és szakmai továbbképzésének a kérdéseire. A kilencvenes évtizedben létrejött az iskolai vezetőképzés piaca: gazdagodott a programok helyszíneinek és tartalmának választéka, gyors ütemben terjedtek az egyetemi szintű akkreditált programok, csökkent a megyei pedagógiai intézetek szerepe, és megjelentek a magáncégek is. Az első egyetemi programot a Budapesti Műszaki Egyetem indította el, majd ezt követően - holland-magyar együttműködés eredményeként - a budapesti ELTE, a szegedi JATE és a pécsi JPTE részvételével alakították ki a Közoktatási Vezetőképző Intézet képzési programját. Emellett más egyetemek és főiskolák is indítottak iskolai vagy közoktatási vezetőképzést, így a debreceni KLTE, az egri Eszterházy Károly Tanárképző Főiskola, valamint a Miskolci Egyetem. Valószínűsíthető, hogy a közoktatási vezetőképzés jövőjét a felsőoktatási szféra fogja uralni - részben azért, mert a pedagógusok közalkalmazotti státusa továbbra is igényli a magasabb kvalifikáció formális megszerzését -, ez azonban nem zárja ki a többi piaci szereplő részvételét.

2.3. A közoktatás értékelési, statisztikai és információs rendszere

A közoktatási irányítás meghatározó fontosságú elemét alkotja az értékelési, a statisztikai és az információs rendszer. Ennek jelentősége a hazai decentralizált irányítási környezetben különösen azért nagy, mert a közvetlen, hivatali vagy igazgatási úton történő információszerzés és a visszajelzések lehetősége rendkívül korlátozott.

2.3.1. Értékelési rendszer

A közoktatás értékelési rendszerében 1999-ig csak kisebb változások történtek. A közoktatási törvény 1996-os módosítása során meghatározták a közoktatás országos mérési feladatait, az országos és térségi szintű szakmai ellenőrzés módját, illetve az e feladatokban részt vevők körét. Szabályozták továbbá a közoktatási intézmények szakmai ellenőrzésének szintjeit és az ezekhez kapcsolódó sajátos célokat. Ezek eredményeképpen az értékelési funkció gyakorlásának jogi keretei a korábbiaknál jobban kirajzolódtak, ám továbbra sem beszélhettünk kielégítő módon működő értékelési rendszerről.

Az 1998-as kormányváltást követően kiemelt kormányzati cél lett az ellenőrzés, az értékelés és a minőségbiztosítás hazai feltételrendszerének fejlesztése. Ennek értelmében a közoktatási törvény 1999. évi módosításakor definiálták e funkciókat, és a kormány felhatalmazást kapott e tevékenységek szervezése és koordinálása érdekében a már említett OKÉV létrehozására (Minőségfejlesztés a közoktatásban, 1999). A törvénymódosítás eltörölte a pedagógiai szakmai szolgáltató intézményeknek azt a korábbi lehetőségét, hogy megbízást vállaljanak az intézmények szakmai ellenőrzésének megszervezésében, az OKÉV-ről szóló kormányrendelet pedig a hivatalnak csak szolgáltató intézménnyel való megállapodása alapján teszi lehetővé a szolgáltatói feladatok ellátását.13

A közoktatási intézményekben ellenőrzést az Országos szakértői névjegyzéken szereplő szakértők végezhetnek. Létszámuk a kilencvenes évtized utolsó éveiben ugrásszerűen növekedett: 1999 végén 4878-an voltak, 72%-kal többen, mint két évvel korábban (lásd Függelék 41. táblázat). E listára a jelentkezőket éveken keresztül komolyabb szakmai vizsgálat nélkül vették fel, ezért kompetenciájuk meglétére valójában nem lehetett garanciát vállalni. Az évtized végén újabb szakértői névjegyzékek jöttek létre a továbbképzés és a minőségbiztosítás területén, amelyekre már csak meghatározott felkészítés után lehet felkerülni. A szakértői munka színvonalának emelését szolgálhatja olyan standardok meghatározása, amelyek a tevékenységgel kapcsolatos minőségi előírásokat tartalmaznak (Minőségfejlesztés a közoktatásban, 1999). Érdemes megemlíteni, hogy a pedagógiai programok 1998. évi szakértői véleményezésével a fenntartók általában elégedettek voltak, a törvényességre vonatkozó szakértői észrevételeket pedig kiemelkedően hasznosnak találták (Helyitanterv-felmérés, 1999). A szakértői rendszer kialakulásával párhuzamosan elkezdődött a szakértők szakmai önszerveződése, ami egyfajta belső minőségi kontroll és etikai kódex kialakulásához vezethet.

Az egyes közoktatási intézmények szakmai munkájának értékelése az intézményfenntartók felelőssége.14 Az iskolafenntartó a törvény értelmében háromféle eszközt alkalmazhat e feladat ellátására: (a) felhasználhatja a külső szakértők által végzett értékelések és mérések eredményeit, (b) önértékelést tartalmazó beszámolót kérhet az intézménytől és (c) kikérheti az iskolaszék véleményét. Emellett figyelembe veheti a vizsgaeredményeket, illetve a pedagógiai szolgáltató intézmények véleményét is. E feladatuknak a fenntartók nem mindig tesznek következetesen eleget. Egy 1999-ben végzett kutatásból kiderült, hogy az elmúlt tíz évben a fenntartók 29%-a semmilyen intézményi ellenőrzést nem végzett (Értékelés és minőségbiztosítás..., 1999). A fenntartók által végzett összes intézményi ellenőrzés 60%-a gazdasági témájú volt, és csak átlagosan 27%-a volt szakmai jellegű. Az intézményi ellenőrzés esetlegességét egy új törvényi előírással is próbálják csökkenteni, amelynek értelmében az OKÉV jogosult lefolytatására, ha a fenntartó a miniszter felszólítására sem végzi el azt.15 Az intézményi szintű értékeléseknél is gondot okoz az elemzést és az összehasonlítást is lehetővé tevő adatbázisok hiánya.

Az állami szintű értékelés a stratégiai kérdéseket és az ország egészére vonatkozó eredményességi mutatókat vizsgálja. Ezek körébe tartoznak a Monitor típusú, a tanulói teljesítményekre vonatkozó mérések, aminek Magyarországon komoly szakmai bázisai és hagyományai vannak, és amelyek egy része nemzetközi szervezetek (IEA, OECD) koordinálásával zajlik (erről lásd az oktatás eredményességéről szóló 8. fejezetet). Megoldatlan ugyanakkor a tantervi programcsomagok, tankönyvek és taneszközök, valamint a közoktatást szolgáló fejlesztések vizsgálata.

A kilencvenes évek végén a központi irányítás egyik fő célkitűzése lett az intézményi szintű minőségbiztosítási rendszerek kiépítése. Az intézményekben folyó minőségbiztosítási tevékenység országosan egységes irányelveinek kidolgozása az OKÉV feladata lett, az e feladathoz kapcsolódó fejlesztési program kidolgozására és koordinálására pedig az Oktatási Minisztérium önálló programirodát (Comenius 2000) hozott létre. Az intézményi és helyi minőségbiztosítási rendszer kiépítését a szaktárca jelentős összegű céltámogatási alappal ösztönzi, amelynek terhére 1999-ben pályázatot írtak ki az iskolai minőségfejlesztési tevékenység támogatására. A program alapját képező tartalmi koncepció - melyet az Oktatási Minisztérium a 2000. év elején tett közzé (A Comenius 2000..., 1999) - a minőségfejlesztés intézményi és helyi szintjét különbözteti meg (lásd még az oktatás eredményességéről szóló 8. fejezetet). Ugyancsak pályázati eljárás keretében választják ki azokat a szakértőket és szervezeteket, amelyek minőségbiztosítással kapcsolatos tevékenységet végezhetnek.

2.3.2. Statisztikai és információs rendszer

A közoktatás statisztikai rendszere az 1990-es évek elejétől kezdve a válság és az átalakulás állapotában van, melyek részben az oktatásigazgatás átalakulásához, részben a közoktatási rendszer és az intézményi viszonyok változásaihoz kapcsolhatók. A jelenlegi statisztika nem képes a tanulók programtípus szerinti követésére, és nem alkalmas az intézmény és a feladatellátási hely megkülönböztetésére. Ugyancsak alkalmatlan a rendszer a munkaerő-állomány felmérésére, például nincs pontos országos adat a szakos ellátásról. A fentiek alapján halaszthatatlanná vált egy új oktatási statisztikai rendszer kidolgozása.

Az új rendszer bevezetését az Oktatási Minisztérium eredetileg 1999 őszére tervezte, de ez későbbre halasztódott. A tervek szerint 2000-ben bevezetésre kerülő közoktatási információs rendszer legfontosabb jellemzői várhatóan a következők lesznek: (a) három megfigyelési szintet alakítanak ki (igazgatási szervezet, közoktatási intézmény, alkalmazott program); (b) az adatgyűjtés megfigyelési szinthez, működési helyhez és tevékenységi tartalomhoz kötődik; (c) a törvé-nyekből és a statisztikai igényekből levezetett egységes, új fogalmi modellt alkalmaznak; (d) bővül a gyűjtött információk köre és mennyisége, ami többféle összesítésre ad módot (Közoktatási információs rendszer, 1999). Az új rendszer lényegi eleme, hogy az adatok begyűjtése zömmel elektronikus úton történne, támaszkodva az elmúlt évek iskolai informatikai fejlesztésének eredményeire.

2.4. Pedagógiai szolgáltatások

A közoktatás irányítási rendszerében jelentős szerepet játszanak a pedagógiai szakmai szolgáltatások. Különösen fontos ennek a szférának a szerepe az értékelési és minőségbiztosítási feladatok ellátásában, az információs és tájékoztatási rendszer működtetésében, a pedagógus-továbbképzésben és az intézményi fejlesztésben. Pedagógiai szakmai szolgáltatást bármilyen intézmény nyújthat, de a közoktatási törvény a megyei önkormányzatok számára kötelező feladatként írja elő ezek megszervezését. Ennek megfelelően a pedagógiai szolgáltatások biztosításában meghatározó súllyal vesznek részt a megyei önkormányzatok által fenntartott pedagógiai intézetek. Ezek mellett szolgáltatásokat nyújtanak a központi kutató-fejlesztő intézmények és magánvállalkozások, vannak ilyen feladattal működő intézmények egyes megyei jogú városokban, a fővárosi kerületekben, és növekszik a felsőoktatási intézmények szerepe is.

2.4.1. Intézményi feltételek

A pedagógiai szolgáltatásokat a törvényi szabályozásnak megfelelően a közoktatási intézmények, az intézményfenntartók, a pedagógusok és a diákok (diákönkormányzatok) vehetik igénybe. Ezek tartalma sokféle lehet,16 melyek közül a legfontosabbak az értékelési feladatok, a szaktárgyi és intézményi szaktanácsadás, a közigazgatás számára nyújtott szolgáltatások (pl. megyei tervezés szakmai támogatása), a dokumentációs és információs feladatok (szakmai információk továbbítása, tanügyi dokumentumok gyűjtése), valamint a továbbképzési, versenyszervezési és a tanulók számára nyújtott tájékoztató, tanácsadó szolgáltatások.

A pedagógiai szakmai szolgáltatások az 1990-es évek első felében kritikus időszakot éltek át. Részben a helyi költségvetési megszorítások, részben a területtel kapcsolatos országos politika bizonytalansága miatt több megyében a minimumra szorították le a pedagógiai intézetek létszámát és az infrastruktúrát. Noha az évtized közepén a megyei intézetek helyzete stabilizálódni kezdett, addigra egyes megyék között a szakmai fejlesztés feltételeiben, illetve a szakmai információkhoz való hozzájutás lehetőségeiben rendkívül nagy különbségek alakultak ki.

1999-ben 18 megyében és a fővárosban működött önkormányzati fenntartású pedagógiai szolgáltató szervezet, egy megyében (Csongrád) az önkormányzat közhasznú gazdasági társasággá alakította korábbi intézetét. Az intézményekhez két megyében és a fővárosban nem kapcsolódik a szakmai szolgáltatási feladatokon kívül semmilyen egyéb feladat, öt helyen csupán a pályaválasztási tanácsadás jelenik meg. Nyolc intézményben végeznek pedagógiai szakszolgálati feladatokat, amelyek általában az egész megyére kiterjednek, két megyében egyéb, nem közoktatási jellegű feladatot - rendezvényház, közigazgatási továbbképző centrum - is végeznek (Csongrád, Békés). Egy megyében (Tolna) a szakmai szolgáltató nem önálló, hanem többcélú intézmény irodájaként működik. Van olyan megye, ahol felmerült a pedagógiai intézet felsőoktatási intézményhez csatolása. A megyei pedagógiai intézetekben az elmúlt évek megszorító intézkedései ellenére komoly, a közoktatás-fejlesztés szolgálatába állítható anyagi és szellemi tartalékok halmozódtak fel (Palotás, 1997; Szabó L., 1999).

Az intézetek infrastrukturális és tárgyi feltételei 1996 és 1999 között számottevően javultak. Az előadótermek száma például 36-ról 56-ra (a fővárost is figyelembe véve 63-ra) emelkedett, ezek eloszlása azonban nem egyenletes. Bővültek a sokszorosítási lehetőségek, jelentősen javult a berendezések technikai színvonala, és különösen nagy előrelépés történt a számítástechnikai eszközök gyarapodásában, illetve hozzáférhetőségében. A munkatársak kötelező - feladatokhoz rendelt - minimumlétszámát miniszteri rendeletben szabályozták.17 Az itt előírtakhoz viszonyítva 1999 végén országosan 80 fő hiányzott a szakmai feladatokat ellátók köréből (Szabó L., 1999). A pedagógiai szakmai szolgáltatások finanszírozására 1996-ig nem állt rendelkezésre központi forrás. Az 1996. évi költségvetési törvény kismértékben megemelte a megyei önkormányzatok igazgatási tevékenységéhez kapcsolódó normatívát, és a feladatok között felsorolta a pedagógiai szakmai szolgáltatást is. 1997-től kezdve elkülönített központosított előirányzattal, illetve a hozzá kapcsolódó pályázati rendszerrel finanszírozta az állam az általa meghatározott szakmai szolgáltatási feladatokat. Növekedtek a saját bevételek is, elsősorban a pedagógus-továbbképzési rendszer állami támogatása nyomán (ennek aránya megyénként 7%-tól 53%-ig szóródik). A kormányzati szándék szerint a jövőben a felhasználók - nevelési-oktatási intézmények, fenntartók - kaphatják meg pályázati úton a szakmai szolgáltatásra fordítható állami pénzeszközöket, amit az általuk kiválasztott szolgáltató intézménnyel kötött szerződés alapján használhatnak fel. Ennek az elvnek felelt meg az a korábban már említett, "SZAK99" elnevezésű pályázat is, amelyet az Oktatási Minisztérium 1999-ben írt ki. E pályázat ugyanakkor egy 600 millió Ft-os keretet nyitott meg a pedagógiai intézetek közvetlen támogatására is.

2.4.2. Szaktanácsadás

A pedagógiai szakmai szolgáltatások fontos területe a szaktanácsadás, melynek a közoktatási törvény szerint alapfeladata az oktatási módszerek megismertetése és terjesztése. A területet szabályozó rendelet18 szerint feladata még az iskolai szabályozó dokumentumok (pedagógiai program, helyi tanterv, házirendek) elkészítésének, a pedagógiai fejlesztő tevékenységnek és a tankönyv és taneszköz kiválasztásának segítése, mindezek értékelése, továbbá az egyéni szakmai tanácsadás. A többi szolgáltatáshoz hasonlóan a szaktanácsadás is a megrendelők igényei alapján működik.

A szaktanácsadói megbízást a jog nem szabályozza, így annak tartalma, valamint az állomány létszáma, működési körülményei és honorálása a megbízást kiadó pedagógiai intézeteken, illetve a megyei önkormányzatokon múlik. A megbízásnak lényegében két formája létezik: az egyik az állandó megbízás, amely esetén a szaktanácsadó rendszerint egy látogatónappal rendelkezik, havi díjat kap, és útiköltségét az őt foglalkoztató intézet megtéríti. A másik az eseti megbízás: ebben az esetben az ún. "listás" szaktanácsadó egy-egy feladatra kap felkérést, költségeit és megbízási díját pedig vagy az intézet, vagy a megrendelő fizeti. A szaktanácsadók száma az országban (a fővárossal együtt) 1999-ben 1514 volt, ami gyakorlatilag megegyezik az 1996-os adattal (1515), míg a "listások" száma 1053-ról 773-ra csökkent. 1999 végén a szaktanácsadók 49%-a rendelkezett állandó megbízással (1996-ban még csak 30,5%). 1999 végén két megyében (Pest és Somogy) nem működött állandó megbízással rendelkező szaktanácsadó (lásd Függelék 42. táblázat). 1999-ben 15 megyében kaptak a szaktanácsadók átlagosan 12 és 13 ezer Ft közötti állandó megbízási díjat, és kilenc helyen részesültek az állandó megbízási díj mellett feladathoz kötődő támogatásban. Érdemes megemlíteni, hogy a kedvezmények és a feladat finanszírozása tekintetében megyénként jelentős különbségek figyelhetők meg.

Egy 1997-es kutatás megállapításai szerint (Szebenyi-Szidiropulosz, 1997) a szaktanácsadás összetett tevékenység, amely nagymértékben a folyamatos emberi kapcsolattartásra épül, ezért piaci alapon való megszervezése és korrekt "beárazása" komoly kihívás mind az intézményi, mind a versenyszféra szolgáltató szervezetei számára. A szaktanácsadók tanácsadói munkaidejük legnagyobb hányadát a tanulók tanulmányi versenyének szervezésére, valamint szakmai szervezetekkel, felsőoktatási intézményekkel való kapcsolattartásra és rendezvények szervezésére fordítják. A megbízásokat az intézetek általában tantárgyanként és iskolafokozatonként adják ki, egyes megyékben azonban a NAT műveltségterületeihez alkalmazkodva is szerveznek ilyen szolgáltatást. Szaporodnak a nem tantárgyhoz kötődő megbízások, így több megyében van gyermek- és ifjúságvédelmi, etnikai, mentálhigiénés, fejlesztő pedagógiai és mérési-értékelési szaktanácsadó. A megyék felében működik valamilyen formában zeneiskolai tanácsadás. Az évtized második felében kezdték meg egyes megyékben a szakképzési tanácsadást, bár ez nem tartozik a kötelezően ellátandó feladatok körébe.

2.4.3. Továbbképzési és információs szolgáltatások

A pedagógiai szakmai szolgáltatások fontos eleme a pedagógusok továbbképzése (erről a pedagógusokról szóló 7. fejezetben részletesebben szó lesz). A pedagógiai szolgáltatás intézményei - amelyek a pedagógus-továbbképzés területén aktív szereplőknek természetesen csak egyikét jelentik - az 1998/99-es tanévben 1474 harmincórás vagy annál hosszabb idejű tanfolyamot szerveztek. Ez 1996-hoz képest, amikor 520 ilyet jegyeztek fel (Jelentés..., 1998), ugrásszerű emelkedést mutat. Az ilyen tanfolyamokon 1998/99-ben 35 193 fő vett részt, illetve kapott igazolást vagy tanúsítványt (lásd Függelék 43. táblázat). A tanfolyamokon belül növekedett a tréning jellegűek száma, és szaporodott a nem tantárgyakhoz, hanem egyéb pedagógiai feladatokhoz (mentálhigiéné, mérés-értékelés, fejlesztő pedagógia, gyermek- és ifjúságvédelem) kapcsolódó továbbképzések aránya. A résztvevőket tekintve a legnagyobb számban az óvónők (32%-uk) és az általános iskolai pedagógusok (23%-uk) kapcsolódtak be a továbbképzésbe, a legalacsonyabb részvételi arány (14%) a középiskolai tanárokat jellemezte (Szabó L., 1999). A tanfolyami továbbképzés mellett 13 intézet működött közre felsőfokú képzés, illetve szakirányú továbbképzés szervezésében, amely a pedagógusok számára a megyeszékhelyen tette lehetővé felsőfokú tanulmányok folytatását. Kilenc intézet szervezett OKJ szerinti felsőfokú szakképzést.

Az intézetek többsége rendszeresen szervez regionális és országos tanácskozásokat, konferenciákat, amelyek közül néhány jelentős szakmai rangra tett szert a kilencvenes évek folyamán (lásd Függelék 44. táblázat). A szakmai információk közvetítésében fontos szerepük van a havi rendszerességgel megjelentetett kiadványoknak (híradók, hírlevelek, tájékoztatók stb.), amivel valamennyi intézet rendelkezik. A pedagógiai programok készítésének időszakában kiemelkedő szerepet játszottak az információs irodák (tantervi adatbankok), amelynek szolgáltatásait a forgalmat rögzítő naplók szerint az 1997/98-as tanévben 12 370-en vették igénybe. Az ún. mintatantervek kidolgozásában 11 intézet 111 munkatársa és szaktanácsadója vett részt. Valamennyi intézetnek van saját pedagógiai szakkönyvtára, amelyek 1999-ben összesen 327 715 dokumentumot kezeltek. Minden könyvtárhoz kapcsolódik tankönyvtár: 1999-ben ezekben 56 612 tankönyv volt, ami megyénként változó mértékben, 40-90%-ban fedte le az aktuális tankönyvkínálatot (Szabó L., 1999). 1999 végén csaknem valamennyi intézet rendelkezett az információi terjesztéséhez egyre inkább szükséges saját weboldallal.

2.4.4. Pedagógiai értékelés

A közoktatási törvény a pedagógiai értékelési tevékenységet a pedagógiai szakmai szolgáltatások közt az első helyen említi. A megyei intézetekben összesen 46-an foglalkoznak pedagógiai méréssel és értékeléssel; közülük 15-en önálló munkakörben, több helyen pedig önálló csoportban dolgoznak a mérési szakemberek. Az intézetektől megrendelt mérések száma az 1998/99-es tanévben összesen 1667 volt. Többségüket az oktatási-nevelési intézmények rendelték meg (88,7%), ezután a pedagógiai intézetek kezdeményezte mérések (7%), majd a fenntartói igények (3%) következnek, a sor végén pedig a kliensek kérései (1,3%) állnak. Jellemző, hogy az igényelt mérések 92%-a általános iskolai tanulókra irányult. A leggyakrabban vizsgált tantárgyak a matematika, az anyanyelv (olvasásmegértés, helyesírás), majd jelentős lemaradással a német és az angol nyelv következik. Az alacsony számban végzett, nem tantárgyi mérések közt inkább a neveltségi szintre, az intézményi klímára és a tanulási motivációra vonatkozó vizsgálatokat igényelték. Az intézetek az értékelési munkatársak országos együttműködését kihasználva a kilencvenes években több mint 70 féle mérési eszközt fejlesztettek ki (Szabó L., 1999).

2.4.5. Egyéb szolgáltatások

A kilencvenes évek második felében ismét növekedett a különböző típusú megyei, regionális és országos tanulmányi-tehetséggondozó versenyek száma. Míg 1996-ban összesen 1204 megyei (fővárosi) szintű versenyt szerveztek, addig 1999-ben már 1609 versenyt gondoztak az intézetek, amelyek mintegy 10%-a inkább bemutató jellegű kulturális és sporttalálkozó.

Növekvő jelentősége van az önkormányzatok számára nyújtott szolgáltatásoknak is. Az évtized második felében az intézményfenntartók elsősorban a pedagógiai programok fenntartói jóváhagyásához kapcsolódó szakvélemények kialakításához igényeltek segítséget (ilyen megkeresésnek 1999-ig 18 intézet tett eleget, aminek során - megyénként eltérő mértékben - az iskolai pedagógiai programok 30-70%-ának és az óvodai nevelési programok 20-100%-ának szakértői véleményezését szervezték meg vagy végezték el). Több megyei pedagógiai intézet biztosít térítésmentesen az iskolák, a pedagógusok, a diákok, a szülők és a fenntartók számára jogi tanácsadást. 1996 óta minden megyében megszervezték a tanulói tájékoztató és tanácsadó szolgáltatást, négy megyében zöld telefonvonalat is működtetnek.

Az intézetek többsége valamelyik kutatóhelyhez kapcsolódva részt vett kutatási tevékenységekben. 1999-ig nyolc helyen dolgoztak olyan önálló kutatási témán, amelyeket az OM, az OKI, az MTA Pedagógiai Bizottsága vagy a Soros Alapítvány kezdeményezett, pályáztatott, illetve gondozott. Az intézetek továbbfejlesztették korábbi nemzetközi szakmai kapcsolataikat is (a rotterdami pedagógiai szolgáltató központtal például 1999 végén 16 intézet működött együtt a minőségbiztosítás témájában).

2.5. A társadalmi partnerek bevonása

A társadalmi partnerek bevonása valamennyi fejlett országban kiemelkedő jelentőségű közoktatás-politikai törekvés. Magyarországon az 1993-as törvényi szabályozás hozta létre azokat a konzultatív és érdekegyeztető testületeket, melyek célja a szakmai és társadalmi partnereknek a közoktatási döntésekbe való bevonása, de szerepüket és hatókörüket a későbbi törvénymódosítások is jelentősen módosították.

Az 1998 utáni időszakban a legfontosabb módosítások az Országos Köznevelési Tanácsot (OKNT) és e testület szakmai bizottságait érintették. Az OKNT a közoktatás tartalmi kérdéseiben (tantervi szabályozás, tankönyvek, taneszközök, vizsgarendszer, pedagógus-továbbképzés) leginkább érdekelt partnerek bevonását szolgálja. A testületben a pedagógus szakmai szervezetek, a tanárképző felsőoktatási intézmények, a Magyar Tudományos Akadémia, 1996 óta az oktatási miniszter és 1999 óta az országos munkaadói szövetségek és kamarák képviselői vannak jelen. A testület súlya az 1996-os törvénymódosítás nyomán jelentősen megnőtt azáltal, hogy a Nemzeti alaptanterv elfogadása ügyében egyetértési jogot kapott. Az 1999. évi módosítás ezt ismét javaslattételi joggá változtatta. Ugyancsak javaslattevő joga van annak meghatározásában, hogy mely tankönyvek kerülhetnek fel az országos tankönyvlistára. A testületnek fontos szerepe van az érettségi területén is, itt azonban további partnerek bevonására is sor került. Keretei között alakult meg egyfelől az Országos Érettségi Vizsgabizottság (tagjainak felét az OKNT, másik felét a Felsőoktatási és Tudományos Tanács delegálja), másfelől az Országos Pedagógus-továbbképzési Akkreditációs Bizottság. Ez utóbbinak a pedagógus-továbbképzés területén - így például a programok akkreditációjában - 1999-ig meghatározó szerepe volt, 1999-ben azonban megszűnt, és helyét a szűkebb, véleményező hatáskörrel rendelkező Országos Pedagógus-továbbképzési Bizottság foglalta el. A továbbképzési programok akkreditációjának feladata a miniszter által létrehozott Pedagógus-továbbképzési Akkreditációs Testülethez került, amelybe az OKNT néhány tagot delegál.

A társadalmi partnerek bevonását szolgáló másik fontos testület a Közoktatás-politikai Tanács (KT), amely az oktatási miniszter közoktatás-politikai döntés-előkészítő, véleményező és javaslattevő testülete. A KT a közoktatás-politika valamennyi kérdésével foglalkozik, kivéve a közalkalmazotti jogviszonnyal és bérezéssel kapcsolatosakat. A KT-ban a közoktatásban érdekelt valamennyi jelentősebb, országos szakmai, társadalmi és kormányzati partner képviseletet kap (pedagógus szakmai szervezetek és szakszervezetek; a szülők és a diákok szervezetei; a helyi és a kisebbségi önkormányzatok; a nem állami, illetve nem önkormányzati iskolafenntartók; az oktatásban érdekelt szaktárcák és országos hatáskörű szervek). Valamennyi partner négy-négy képviselőt küld a testületbe, kivéve a kormányzati szerveket, amelyeknek csak egy-egy delegáltjuk van. A KT összetételénél fogva fontos szerepet játszhat azoknak a közoktatás szabályozásával és finanszírozásával kapcsolatos alapvető kérdéseknek a megvitatásában, amelyekkel kapcsolatban társadalmi megegyezés kidolgozása szükséges (ilyen szerepre azonban nem tett szert). Fontos hangsúlyozni, hogy az OKNT és a KT titkársági feladatait az Oktatási Minisztérium apparátusa (Közoktatási és Kisebbségi Kapcsolatok Főosztálya) végzi, ami behatárolja e testületek függetlenségét.

A miniszter egyes feladatainak döntés-előkészítésében fontos funkciójuk van a szakmai bizottságoknak. Közülük jelentősen növekedett az Országos Kisebbségi Bizottság szerepe és hatásköre, amelybe egy-egy tagot delegál minden országos kisebbségi önkormányzat. A tartalmi szabályozás valamennyi központi eszközének kiadása esetében egyetértési joggal rendelkezik a nemzeti, etnikai kisebbségeket érintő kérdésekben. A tanulói jogokkal kapcsolatos döntések előkészítése során javaslatot tehet és véleményt nyilváníthat az Országos Diákjogi Tanács, amelynek kilenc tagját azonos arányban a miniszter, a 6-14 éves és a 15-18 éves tanulók országos diákszervezetei delegálják.

A közoktatás területét is érintő fontos funkciót tölt be a Költségvetési Intézmények Érdekegyeztető Tanácsa (KIÉT), amely az Érdekegyeztető Tanácson belül működik. E testületben a munkaadói, a szakszervezeti és a kamarai oldal egyezteti a közalkalmazotti jogviszonnyal és a bérekkel kapcsolatos érdekeket. E testület szerepét korlátozta, hogy az iskolafenntartó önkormányzatoknak nem volt benne megfelelő képviselete. Az 1995-ben alakult újabb ágazati érdekegyeztetési fórumban, a Közoktatási Érdekegyeztető Tanácsban (KÖÉT) a munkáltatói oldalon már az önkormányzatok is helyet kaptak. A közoktatásban dolgozó közalkalmazottak 2000. évi béremelésével kapcsolatos előkészítés során elmaradt az egyeztetés ezzel a fórummal, ami a pedagógusokat tömörítő szakszervezetek tiltakozását vonta maga után.

A társadalmi partnerekkel való egyeztetésnek különösen a szakképzés területén van jelentősége. Az 1991-ben létrehozott Országos Képzési Tanács (OKT) tripartit19 elven szervezett testület. Működésének legaktívabb időszaka a szakképzési törvény megalkotása (1993) körüli időkre esett, ebben az időszakban pénzelosztó funkcióval is rendelkezett. A szakképzési törvény 1995-ös módosítását követően20 az OKT szerepét az Országos Szakképzési Tanács (OSZT) vette át. Ennek a testületnek öt oldala van: a klasszikus tripartit formát az iskolafenntartói és a kamarai oldal egészítette ki. Az OSZT véleményező, tanácsadó, döntés-előkészítő testület, döntési, pénzelosztó funkciója nincs.21 Tényleges érdekegyeztető tevékenységet nem végez, funkciója elsősorban annak a szakmapolitikai nyilvánosságnak a megteremtése, amely kiegyensúlyozottabb, a különböző érdekeket számításba vevő döntésekhez vezethet. A kilencvenes évek második felében nem volt példa arra, hogy az OSZT által megvitatott kérdésben a miniszter a testülettel ellenkező döntést hozott volna (Jakab-Molnár, 1999).

A szakképzésben működnek megyei szintű érdekegyeztető fórumok is. Az ún. megyei munkaügyi tanácsokat a foglalkoztatásról szóló 1991. évi IV. törvény hozta létre. Ez klasszikus tripartit testület, melynek legfontosabb funkciója a szakképzési alap növekvő arányú decentralizált részének elosztása, illetve pályázatok kiírása és elbírálása. A szakképzési hozzájárulásról szóló törvény 1998. évi módosítása tartalmazza azt, hogy a megyéknek és a fővárosnak kötelezően létre kell hozniuk a megyei szakképzési bizottságokat. E testületek 13 főből állnak, tagjaikra a megyei munkaügyi tanácsok tehetnek javaslatot, azonban további működésük azoktól független. Tagjaik a munkaadók, a munkavállalók, a szakképző intézményt fenntartó önkormányzatok, a területi gazdasági kamarák és a közoktatási közalapítványok képviselői, akiket a felsoroltak javaslata alapján a miniszter bíz meg. A bizottságok összetétele elősegíti a humánerőforrás-fejlesztés területén rendelkezésre álló források (területfejlesztési alapok, Munkaerő-piaci Alap, közalapítványok) felhasználásának harmonizálását.

Fontos hangsúlyozni, hogy a társadalmi partnerekkel való egyeztetés nemcsak országos szinten zajlik, hanem helyi, regionális és intézményi szinten is. Az önkormányzatok szintjén az érdekegyeztetés változatos formái alakultak ki (Jelentés..., 1998), emellett újabbak is létrejöttek a megyei oktatástervezés keretében. Ez utóbbi érdekessége az, hogy nemcsak a különböző társadalmi, szakmai és intézményi szférákat képviselő partnerek, hanem a települési vagy regionális közösségek között is egyeztetést kíván, azaz magával hozza a területi közoktatási érdekegyeztetés megjelenését. Ezen a szinten be kell vonni a gazdasági érdekszervezeteket is.

A közoktatási törvény 1996-os módosítása után alakult ki az iskolai szintű egyeztetés intézményének, az iskolaszéknek ma is fennálló összetétele és felelőssége. A fenntartó képviselőinek száma a korábbi egyharmadról egy főre csökkent, és helyüket a tanulók képviselői foglalták el. Megszűnt a testület felállításának korábban kötelező jellege. Fontos jogköre, hogy véleményét a pedagógiai program elfogadásakor kötelezően ki kell kérni.

A közoktatás területén is növekvő jelentőségük van a különböző civil és szakmai szerveződéseknek. Ezeknek a legkülönfélébb típusai működnek, a szaktárgyi egyesületektől az egy-egy közoktatási problématerületre (pl. hátrányos helyzet, tanszabadság, tehetséges tanulók oktatása stb.) vagy meghatározott iskolatípusokra (gimnázium, óvoda, speciális oktatás stb.) szerveződött egyesületektől a kamarai jellegű szervezetekig. Jelentőségüket növeli, hogy a legfontosabb országos konzultatív szervezetekbe (OKNT, KT) képviselőket delegálhatnak, így közvetlenül is részt vehetnek a döntés-előkészítésben. Az Oktatási Minisztérium 1999 végén több mint 110 olyan, országos szakmai szervezetet tartott nyilván, amelyek közoktatással foglalkoznak. 1999-ben az OM-hez, amely e szervezeteket rendszeresen pályázati úton támogatja, 132 szervezet adott be pályázatot (beleértve a kisebbségi szervezeteket is), és 83 kapott támogatást. A szakmai szervezetek anyagi háttere ennek ellenére általában bizonytalan, infrastrukturális ellátottságuk szegényes.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.